國(guó)土部：中國(guó)礦業(yè)整合倒計(jì)時(shí)
12月31日消息 2009年12月中旬，國(guó)土資源部下達(dá)了《關(guān)于抓緊做好礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合實(shí)施方案編制工作的通知》。該通知要求地方各級(jí)國(guó)土資源行政主管部門(mén)，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)礦業(yè)權(quán)設(shè)置情況進(jìn)行全面梳理，對(duì)需進(jìn)一步推進(jìn)整合的礦區(qū)逐一登記造冊(cè)，確定整合范圍，“確保2010年3月底前完成審批和備案。”
一場(chǎng)全國(guó)性的礦業(yè)整合迫在眉睫。
這次的大手筆毫無(wú)懸念引來(lái)了大家對(duì)“國(guó)進(jìn)民退”的新一輪熱議。而山西經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊癯蔀樾乱惠喌V產(chǎn)資源整合的圭臬，更是爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。
山西煤改艱難收官
對(duì)于2009年山西煤炭業(yè)整合的效果，眾說(shuō)紛紜，12月1日，山西省副省長(zhǎng)陳川平對(duì)此公開(kāi)表示，“目前，省內(nèi)煤炭資源整合已由勝利在望轉(zhuǎn)為勝利在握。”“望”與“握”的一字之差，對(duì)這場(chǎng)自上而下的山西煤炭資源整合行動(dòng)作了官方定論。
山西煤礦整合肇始于2008年9月《山西省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)煤礦企業(yè)兼并重組的實(shí)施意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)“23號(hào)文”）的出臺(tái)，23號(hào)文要求到2010年全省礦井個(gè)數(shù)控制在1500座以?xún)?nèi)，大集團(tuán)控股經(jīng)營(yíng)的煤炭產(chǎn)量達(dá)到全省總產(chǎn)量的75％以上。
其時(shí)正值山西兩屆省長(zhǎng)更替之際，政府方面沒(méi)有采取大動(dòng)作，煤礦老板也多處于觀望。
半年之后，山西省再次出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)煤礦企業(yè)兼并重組整合有關(guān)問(wèn)題的通知》（簡(jiǎn)稱(chēng)“10號(hào)文”），并成立了以省長(zhǎng)王君為組長(zhǎng)的煤礦企業(yè)兼并重組整合工作組。在這份通知中，到2010年，礦井?dāng)?shù)量控制的目標(biāo)由原來(lái)的1500座縮減為1000座，兼并重組整合后的煤炭企業(yè)，規(guī)模原則上不低于年產(chǎn)300萬(wàn)噸，單井生產(chǎn)規(guī)模原則上不低于90萬(wàn)噸。
至此，一場(chǎng)疾風(fēng)驟雨終于向煤炭業(yè)襲來(lái)。山西省近80%的煤礦，面臨被兼并或關(guān)閉的命運(yùn)。
據(jù)時(shí)代周報(bào)獲悉，截至12月29日，山西煤礦整合重組協(xié)議簽訂率已經(jīng)達(dá)到98%；兼并重組主體到位率達(dá)到94%；采礦許可證換發(fā)率達(dá)到近80%；整頓之后，據(jù)官方公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示全省煤炭產(chǎn)量已恢復(fù)到歷史最好水平，“進(jìn)入11月達(dá)到6100多萬(wàn)噸。”
或許正是山西經(jīng)驗(yàn)給予了決策者信心，全國(guó)煤炭業(yè)整合也開(kāi)始列出整合時(shí)間表。
國(guó)家能源局局長(zhǎng)張國(guó)寶在12月27日開(kāi)幕的全國(guó)能源工作會(huì)議上稱(chēng)，2010年，國(guó)家將加快轉(zhuǎn)變煤炭工業(yè)發(fā)展方式。推進(jìn)大型煤炭基地建設(shè)，繼續(xù)建設(shè)13個(gè)大型煤炭基地，批復(fù)一批大型煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃。“煤炭企業(yè)兼并重組也將加快。”
一人之天堂，或?yàn)橐蝗酥鬲z。
在政府層面為礦業(yè)整頓的階段性勝利擊節(jié)而慶時(shí)，對(duì)于眾多被稱(chēng)為“煤老板”的投資者來(lái)說(shuō)，“礦業(yè)整合”已讓他們聞之如驚弓之鳥(niǎo)。
12月30日，之前還在電話(huà)里客客氣氣的山西“煤老板”吳志勇，一聽(tīng)到“礦業(yè)整合”便立即掛斷了電話(huà)。
這似乎是個(gè)不愿再被揭開(kāi)的傷疤。“我們和他們?cè)?jīng)接觸試圖了解更多的情況，但他們都特別謹(jǐn)慎。”北京大成律師事務(wù)所的張玉成和平云旺兩位律師，早在2009年10月就成立了“山西煤礦兼并重組專(zhuān)家律師團(tuán)”。在對(duì)案例進(jìn)行調(diào)研后，他們嗅出了山西省煤炭業(yè)重組目前形勢(shì)的微妙。
“雖然官方公布的煤礦整合重組協(xié)議簽約率很高，但其實(shí)，很多煤老板只是簽署了《資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議書(shū)》和《采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》等框架性協(xié)議，而涉及到礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)款和礦業(yè)權(quán)交割等實(shí)質(zhì)問(wèn)題的《補(bǔ)充協(xié)議》還未簽署。”張玉成向時(shí)代周報(bào)表示，“投資者面臨的焦點(diǎn)問(wèn)題都一樣，政府以行政手段定下的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)款，與投資者之前用市場(chǎng)價(jià)買(mǎi)下和投資的成本相去甚遠(yuǎn)，他們沒(méi)法接受。”
多方博弈礦價(jià)難定
這也是山西省此次煤炭業(yè)整合備受爭(zhēng)議之處—在礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)款的定價(jià)問(wèn)題上，遭遇了政府行政指令與市場(chǎng)的沖突。
“政府的行政力量絕對(duì)是此次山西煤炭業(yè)整合的決定性主導(dǎo)因素。”中國(guó)地質(zhì)大學(xué)副教授杜國(guó)銀在接受時(shí)代周報(bào)采訪時(shí)說(shuō)，“在山西煤炭企業(yè)兼并重組的過(guò)程中，定價(jià)主體是政府，兼并主體和兼并對(duì)象之間也由政府‘拉郎配’，市場(chǎng)并沒(méi)有發(fā)揮主導(dǎo)作用。”
張玉成也向時(shí)代周報(bào)證實(shí)，“按照重組的相關(guān)協(xié)議，補(bǔ)償價(jià)款分作兩部分。其中，煤炭企業(yè)的實(shí)物投資以評(píng)估報(bào)告來(lái)確定價(jià)款；而礦業(yè)權(quán)不進(jìn)行市場(chǎng)評(píng)估，只約定了‘采礦權(quán)價(jià)款補(bǔ)償’，最終以政府的規(guī)定和政策為準(zhǔn)。”
據(jù)平云旺律師測(cè)算，“這個(gè)操作思路下，如果一個(gè)煤老板投資2個(gè)億的礦，最后政府定下來(lái)的也許就只是給6000到8000的價(jià)款，不到總投資的一半。”而浙江煤商給媒體公開(kāi)的數(shù)字就更低：補(bǔ)償價(jià)款為2004年煤礦主繳納的采礦權(quán)價(jià)款的1.5倍或者2倍的評(píng)估值，很多人獲得的評(píng)估值只有其總投資額的1/4—1/3。
“‘補(bǔ)償’這個(gè)概念本身就不適用于山西煤炭資源整合。”張玉成表示，政府在礦業(yè)權(quán)一級(jí)市場(chǎng)出讓的程序中，有權(quán)確定“資源采礦權(quán)價(jià)款”；在礦業(yè)權(quán)征收程序中有權(quán)確定“礦業(yè)權(quán)補(bǔ)償價(jià)款”，但兼并重組是礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的 一種形式，從此次煤礦整合重組協(xié)議簽署的主體及主要內(nèi)容來(lái)看，其實(shí)質(zhì)是礦業(yè)權(quán)在二級(jí)市場(chǎng)的民事交易，因此政府無(wú)權(quán)確定礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)款。“礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)款的確定，只能由轉(zhuǎn)讓人與受讓人平等自愿協(xié)商一致，并嚴(yán)格依照法定程序進(jìn)行。”
然而，山西省政府力挺現(xiàn)行礦權(quán)定價(jià)機(jī)制的態(tài)度非常明確。“政府的理由是，礦業(yè)權(quán)出讓時(shí)沒(méi)有經(jīng)過(guò)市場(chǎng)評(píng)估確認(rèn)礦業(yè)權(quán)價(jià)款，因此兼并重組價(jià)款也不該由市場(chǎng)評(píng)估，而應(yīng)由政府指定；浙江、福建等省民營(yíng)煤礦企業(yè)的礦業(yè)權(quán)，經(jīng)過(guò)了多次‘倒賣(mài)’，礦業(yè)權(quán)價(jià)款被人為抬高。”張玉成指出。
曾長(zhǎng)期從事礦產(chǎn)交易中介、現(xiàn)任某礦冶咨詢(xún)有限公司負(fù)責(zé)人的于工認(rèn)同山西省政府的觀點(diǎn)。“你知道嗎？2005、2006年，也就是炒礦最猖獗的那幾年，礦價(jià)怎么漲的？好多人買(mǎi)了礦根本就不是為了開(kāi)發(fā)，就在那兒晾著，等到升值就轉(zhuǎn)手。按照這樣炒起來(lái)的市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償，難道合理嗎？”
“改變山西作為煤炭大省、煤炭業(yè)發(fā)展卻一直在‘小、散、亂’中掙扎的局面，將煤炭業(yè)做大做強(qiáng)；加強(qiáng)安全生產(chǎn)，降低安全事故；促進(jìn)生態(tài)環(huán)保；防止官煤勾結(jié)……”在杜國(guó)銀的眼中，此次煤炭業(yè)整合之于山西，承載了太多的意義。
“然而，以利益重新分配為實(shí)質(zhì)的改革過(guò)程中，政策的執(zhí)行也會(huì)帶來(lái)新的社會(huì)問(wèn)題和新的社會(huì)矛盾，這些都必須要引起注意。”杜國(guó)銀說(shuō)。
在煤炭業(yè)改革進(jìn)行的一年中，山西省幾乎經(jīng)歷了“財(cái)政休克”的陣痛。
山西境內(nèi)119個(gè)縣(市、區(qū))有91個(gè)產(chǎn)煤，煤炭及相關(guān)四大產(chǎn)業(yè)占工業(yè)總值80%以上，相當(dāng)多地方財(cái)政收入的40%至50%來(lái)自煤炭。而山西是全國(guó)惟一上半年GDP負(fù)增長(zhǎng)的省份。在最新公布的2009年前三季度經(jīng)濟(jì)運(yùn)行數(shù)據(jù)中，增長(zhǎng)同樣有限：全省實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值4819.1億元，同比增長(zhǎng)0.5%，全省財(cái)政總收入完成1190.6億元，同比下降7.53%。
山西煤改經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊褚肴珖?guó)礦產(chǎn)資源大整合中，仍多存疑。
全國(guó)煤礦整合難效山西
杜國(guó)銀對(duì)山西煤礦整合小結(jié)道，“從整改過(guò)程中暴露出以下問(wèn)題：民營(yíng)資本出路如何，煤礦工人的就業(yè)問(wèn)題，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力如何解決的問(wèn)題。這些同煤炭業(yè)整合配套的政策如果不完善，之前設(shè)定的煤炭業(yè)整合的目標(biāo)能否真正實(shí)現(xiàn)，就還有待時(shí)間檢驗(yàn)。”
“我們了解到的情況是，被停產(chǎn)的煤礦所在地，村民還得從外面來(lái)購(gòu)買(mǎi)生活用煤；而向我們做咨詢(xún)的煤老板中，已有不少問(wèn)及其他區(qū)域及國(guó)家的煤炭業(yè)投資政策，這些巨額的民營(yíng)資本都面臨著向外流失的局面。”平云旺律師業(yè)表示同樣的擔(dān)憂(yōu)。
但在一片爭(zhēng)議聲中，山西煤改仍然獲得了多方的肯定，包括河南、內(nèi)蒙、陜西等省，也紛赴山西考察取經(jīng)。
“目前正是礦產(chǎn)資源整合的有利時(shí)機(jī)。”在此前國(guó)土資源部召開(kāi)的一次內(nèi)部會(huì)議上，國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史表示，目前，宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)顯示保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)任務(wù)取得了成效，國(guó)務(wù)院常務(wù)工作會(huì)議提出要加快推進(jìn) 結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；加之礦業(yè)資源產(chǎn)品價(jià)格目前還處于震蕩調(diào)整階段，不會(huì)出現(xiàn)大幅度上升，這正是礦產(chǎn)資源整合的有利時(shí)機(jī)。
當(dāng)天，國(guó)土資源部等12部門(mén)發(fā)出了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)礦產(chǎn)資源整合工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)，要求在2010年繼續(xù)推行礦產(chǎn)資源整合工作。
繼山西之后，其他地方也有相應(yīng)政策陸續(xù)出臺(tái)。10月9日,內(nèi)蒙古發(fā)出煤礦整合通知,煤炭資源配置將重點(diǎn)向國(guó)家和自治區(qū)重點(diǎn)煤炭轉(zhuǎn)化、綜合利用項(xiàng)目?jī)A斜。而據(jù)河南省副省長(zhǎng)張大衛(wèi)透露，河南省正在醞釀小煤礦生產(chǎn)安全長(zhǎng)效機(jī)制,推行由骨干企業(yè)對(duì)30萬(wàn)噸以下產(chǎn)能的小煤礦進(jìn)行兼并整合。同時(shí)，河南還將通過(guò)引進(jìn)央企等辦法，將礦產(chǎn)優(yōu)勢(shì)資源向國(guó)有企業(yè)手中集(000039,股吧)中。
更讓人關(guān)注的是，這場(chǎng)全國(guó)性的煤礦資源整合，是否會(huì)復(fù)制山西的模式？
按照《通知》的部署，在此輪整合中，“地方政府要重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段推進(jìn)整合工作，切實(shí)保護(hù)參與整合的礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。在符合整合主體標(biāo)準(zhǔn)的前提下，應(yīng)優(yōu)先從整合礦區(qū)內(nèi)產(chǎn)生整合主體。”
此外，還強(qiáng)調(diào)“鼓勵(lì)優(yōu)勢(shì)企業(yè)充分利用資金、技術(shù)、管理等方面的優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用市場(chǎng)方式，實(shí)施整合，培育壯大礦業(yè)龍頭企業(yè)。”
“鼓勵(lì)做大做強(qiáng)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集中度是大勢(shì)所趨，全國(guó)煤礦業(yè)的整合肯定都是朝著這個(gè)方向走。”杜國(guó)銀表示，操作方式上，是否學(xué)習(xí)山西省這樣一刀切的模式，還值得商榷。
“每個(gè)省礦產(chǎn)資源的發(fā)展情況并不一樣。”杜國(guó)銀教授表示，山西此輪煤改中，指定收購(gòu)企業(yè)都是本省的，中央所屬的煤企也還能保留。這種“以我為主”的方式，如果全國(guó)都推行，不一定是好事情。
無(wú)論有多少爭(zhēng)議，一場(chǎng)大規(guī)模的全國(guó)范圍內(nèi)的煤礦整合行動(dòng)已如箭在弦。
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