關注民生：中國養老之路有多遠？
國際經驗表明，大的經濟危機往往是擴大社會保障覆蓋面、提高保障水平的重要時機。因此，盡快推出擴大社會保障覆蓋面的政策措施，應當成為應對此次金融危機的重要政策選擇。
“老有所養”似乎是天經地義的一件事。但是老人誰來養，這個問題一直是盤踞在許多人心頭揮之不去的困惑。在全球金融海嘯的沖擊下，養老的問題更加突出。只 有完善社會保障，消費才能更好地被釋放出來。因此，養老保險不僅是關乎我國構建和諧社會的重要舉措，也是拉動內需和促進經濟增長方式轉變的制度保證。
養老問題的由來
早在上世紀30年代西方大蕭條之時，經濟學大師凱恩斯就提出通過國家干預來掙脫衰退的泥潭，除了加大國家投資外，建立完善的社會保障機制是其中的重要思 想。在凱恩斯看來，經濟衰退的主要原因在于有效需求不足，而增加有效需求的方法除了加大政府投資外，社會保障制度也是很重要的途徑。凱恩斯早就意識到，國 家對社會福利的干預有助于增加居民的消費傾向。1935年美國社會保障法出臺，對于美國擺脫大蕭條起到了重要作用。凱恩斯的福利國家思想和稍晚的《貝弗里 奇報告》成為西方社會保障制度的重要基石。
建立一個完善的社會保障體系，其意義不僅在于改善民生、維護公正、保持穩定等社會意義，對于促進經濟增長的意義同樣重大，歐美和日本等發達國家的經驗已經 對此證實。以日本為例，在上世紀70年代其經濟進入高速發展期以后，在80年代的泡沫經濟尚未開始之前，社會保險福利制度就已基本完成，得以建立起日本后 來足以抗衡經濟衰退的力量。盡管受到本次全球金融海嘯的沖擊，但實際上日本人的生活仍然相當安穩，表面上甚至看不出有什么太大的變化。日本社會的穩定主要 就是得益于這樣一個包括失業保險金在內的完備的社會保障制度。對中國經濟而言，社保制度最直接的影響在于，社會保障給了人們足夠的安全預期之后，百姓不再 需要用高儲蓄來應對生老病死等不時之需，可以將更多收入用于當下的消費。建立完善的社保體系，與其用一些金額不大的消費券來刺激消費，還不如想辦法將百姓 的高儲蓄趕出銀行，引入消費市場，而一個完善的社保體系無疑具備這樣的能力。據中國社科院有關研究稱，城市家庭每增加一個有保障的人口，家庭消費支出將增 加1041元；農村家庭每增加一個有保障的人口，家庭消費支出將增加483元。
完善的社會保障體系還可以提升產業轉型和升級，促進服務業發展。沒有后顧之憂的老百姓會增加一些非生活必需品的支出，增加對服務的需求，這會在客觀上帶動 服務業的發展。與此同時，社會保障體系所包含的養老、醫療、殘疾人救助等，也都蘊涵了很多服務業的發展機會。發達的服務業對于中國經濟的提升意義已經成為 大家的共識，它不僅在于提高增長的質量，更可以創造無數就業機會，這對于現在的中國，其意義超出了單純的經濟增長。
再加上我國歷史原因形成的城鄉二元結構和逐漸嚴重的老齡化趨勢，使得養老保險問題對于中國的意義更加重要。
政府、企業和個人的角色和作用
隨著1987年國務院頒布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，我國開始實行社會統籌與個人賬戶相結合的新型養老保險制度，重新界定了養老 保險制度中政府、企業和個人的職責，企業和職工個人正逐步成為養老保險金的主要提供者，政府在養老保險中的直接作用將逐步縮小，間接作用將逐步加大。
從福利經濟學角度來說，首先，養老保險作為社會公共品的性質，政府應該發揮市場所不能有的絕對的控制權和決策權。它可以通過運用強制力量去調節或者規避市 場機制的不確定性和風險，使稀缺資源得到更優化的配置，運用國家財政給每個人建立一個最基本的“老年安全網”，保證公民“老有所養”。
（一）承擔改革成本
“空賬”是由我國養老保險基金中的“隱性債務”造成的。我國在設計養老保險基金改革方案即從傳統的現收現付制轉向社會統籌與個人賬戶相結合時，使用社會統 籌部分的供款來償付舊制度的債務，使用當期收繳的一部分基金支付制度變遷的成本，其結果是個人賬戶“空賬”運轉，阻礙了養老保險制度改革的順利實現。國有 資產中的一部分是靠老職工犧牲其消費積累起來的。對這一問題，政府應當承擔全部責任。
（二）加大政府支持力度
1.調整財政支出結構，提高社會保障在財政支出中的比重。根據建立公共財政框架的要求，財政資金的使用應逐步轉移到滿足政府履行職能和社會公共需要上來，突出財政的公共性特征，解決財政“越位”和“缺位”問題。
2.完善地稅征收辦法，在條件成熟情況下盡早開征社會保障稅。
3.加強相關的法制建設。
（三）加強養老保險基金監管和投資運營管理
加強養老保險結余資金管理的目的有兩個：一是防止養老保險基金被擠占挪用，保證基金的安全；二是加強投資運作，提高基金收益率。
在重視政府力量作用的同時，我們也不應該忽視市場的作用。市場則可以依賴其高效率、高產出的特點在政府為人們提供的基本養老金的基礎上，為人們提供更為豐厚的養老金補充。
總之，在養老保險制度的實施過程中，政府更多地應該發揮其提供基本養老金、宏觀調控和市場監督的作用，更多地引入市場機制，從而激勵企業和個人積極地繳納養老費用，提高資金的使用效率。
社會統籌與個人賬戶相結合
按照養老保險基金的籌集方式，可以分為基金制和現收現付制兩類。現收現付制是用當代勞動者繳納的養老費支付退休勞動者的養老待遇，當年提取，當年支付完 畢，不做任何積累。也就是說，征收現在年輕人的錢給現在的老年人用。其優點是操作比較簡單，沒有投資的風險和壓力。缺點是隨著人口老齡化的加劇，將來有可 能會收不抵支。基金制社會保障養老保險是在國家相關法律和政策的強制下，由社會保障養老體系覆蓋范圍內的個人在其年輕時按一定比例自我積累形成的、以個人 賬戶形式保有的養老基金，用以保障其自身年老時的基本經濟生活安全，這是一種把勞動者工作期間的部分收入轉移到退休期間使用的制度安排。
我國考慮到實際國情，兼顧以上兩種籌集方式，實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度。該制度在基本養老保險基金的籌集上采用傳統型的基本養老保 險費用的籌集模式，即由國家、單位和個人共同負擔；基本養老保險基金實行社會互濟；在基本養老金的計發上采用結構式的計發辦法，強調個人賬戶養老金的激勵 因素和勞動貢獻差別。應該說，這種統賬結合的方式基本適應了我國當前的經濟發展水平，但在養老保險資金的運作層面，我國還存在著以下突出問題。
個人賬戶沒有形成積累，造成個人賬戶“空賬”運行。由于原有養老保險基金籌資實行現收現付制，“老人”所需的養老金和“中人”所需的過渡性養老金沒有預 留，在養老保險制度轉軌過程中又尚未對養老保險制度的歷史債務建立補償機制，政府只能以企業繳納的社會統籌來償還“轉制成本”，現行養老保險制度透支在職 職工個人賬戶基金，用于支付退休人員的養老保險金，造成個人賬戶“空賬”運作。這不僅使我國的養老保險制度在實際運作中仍然停留在傳統現收現付的模式中， 而且加大了未來養老金支付危機。
養老保險覆蓋面不夠廣，支撐能力不強。我國目前的社會保障覆蓋率還是很低，養老保險的覆蓋率約為30%，失業保險的覆蓋率約為20%，基本醫療保險覆蓋率約為40%。目前我國社會保障投入資金占財政支出的比重約為11%，還處于一個很低的比例，仍需政府財力的傾斜。
繳費率偏高，收繳難度大，欠繳嚴重，養老保險基金來源的可持續性受到嚴峻挑戰。養老保險制度能否順利運轉，主要取決于養老保險基金來源的可持續性，而企業 是養老保險基金的主要來源。由于當前我國企業參保率不高，導致繳費率居高不下。目前企業的平均繳費率為23％，高于世界平均水平13個百分點，高于國際警 戒線3個百分點。養老保險基金來源的可持續性受到嚴峻挑戰。
我國各地區經濟發展水平不均衡，各地養老保險繳費基數、待遇差異明顯。各地社保資金管理基本處于各自為政的狀況，使得社保資金在各地之間的遷移幾乎成為不可能的事情。這對于養老保險基金的積累具有極大的傷害，也侵害了勞動者應得的福利。
養老保險結余資金的投資渠道單一，保值增值率低。社會保障基金投資運營的權力集中在中央政府，由國家社會保障基金理事會運作，地方社會保障基金結余除購買國家債券和銀行存儲外，沒有其他投資運營的權力，不利于地方社保資金的保值增值。
針對上述這些問題，一是需要政府在后期合理解決隱性債務問題，需要明確具體的數額和化解的渠道，國有資產變現在理論上是可行的，但在具體實施時需要成熟的 考慮。二是隨著我國人均壽命的提高，應適當延長退休年齡，減緩養老資金支付的壓力。三是加強財政轉移支付力度，擴大被社會保險制度所覆蓋的人群范圍。四是 建立社會保障預算，加強財政專戶管理，完善社會保障財務監管，加強社會保障資金支出管理，降低支出風險。五是積極探索多種形式、切實可行的養老保險基金保 值增值辦法，嘗試開辟新的投資渠道。隨著國內資本市場的進一步規范，應積極開拓基本養老保險基金的投資市場，著眼于建設周期較長、有穩定回報的長期投資領 域，真正發揮長期資金的優勢，創造最大的投資經濟效益，為養老保險制度的有效實施提供堅實的物質基礎。
加快完善社會保障體系
對于一個世界人口大國來說，政府的讓利于民意味著財政壓力，但并沒有想象中那么巨大。2008年全年，我國財政收入為6.13萬億元，同比增長 19.5%；我國財政支出6.24萬億元，同比增長25.4%，收支相抵，2008年的財政赤字為1110億元。以此計算，2008年的赤字率為 0.37%，這個水平甚至低于2007年的0.8%，幾乎是過去10年來的最低赤字率。一般而言，國際上以赤字率3%作為警戒線，以此看，財政雖有壓力， 但距離3%的警戒線還有相當大的空間。這意味著政府的財政支持還有足夠的空間。
國際經驗表明，大的經濟危機往往是擴大社會保障覆蓋面、提高保障水平的重要時機。因此，盡快推出擴大社會保障覆蓋面的政策措施，應當成為應對此次金融危機 的重要政策選擇。正如溫總理在今年政府工作報告中指出的那樣，我們要加快完善社會保障體系，推進制度建設，完善基本養老保險制度，繼續開展做實個人賬戶試 點，全面推進省級統籌；擴大社會保障覆蓋范圍，切實加強社會保障基金監管，保證基金安全；提高社會保障待遇，大力發展社會福利事業和慈善事業，多渠道增加 全國社會保障基金。相信通過政府和相關各方的共同努力，中國實現全民“老有所養”的日子將不再遙遠。
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