礦產品進出口關稅及相關政策走勢
本報訊 金融危機使得我國經濟發展受到影響,但是保持向上增長的趨勢沒有改變;另一方面,在世界產業結構調整過程中,我國重化工業繼續得到強化。受經濟增長及重化工業發展的推動,我國對大宗礦產品需求規模在空前增長,對外依存度居高不下;與此同時,“兩高一資”產品仍在規模出口,并引發低端加工制造業膨脹及能耗水平攀升,不利于社會經濟持續健康發展。為此,必須利用好進出口關稅及相關政策,促進資源產品貿易結構升級。
一、主要礦產品供需及貿易情況
應對金融危機,實現“保增長、擴內需、調結構”成為2009年經濟工作的重心。在世界各國積極應對金融危機及我國政府挽救經濟等系列政策的扶植下,從2009年8月份起,經濟總體“企穩回升”,并且不斷向好運行;同時,主要礦產品供需變得非常活躍。一方面,原油、鐵礦石等大宗礦產品進口量持續擴張;另一方面,優勢礦產資源仍在過度開采及出口。根據主要礦產品供需形勢分析及其需求形勢展望判斷:我國石油、天然氣、鐵、銅等,它們的供需缺口較大,長期依賴境外的趨勢難以改變。在政策調整上,一方面要采取有利措施鼓勵進口,另一方面也要適當限制其出口;與此同時,對石油、鐵礦石、銅等少數幾個重點產品,其貿易政策不僅需要考慮資源問題,而且需要考慮削減貿易逆差問題,應努力降低它們的進口使用成本。對銻、鎢及稀土等幾個敏感的優勢礦產,長期存在出口過量問題,在貿易政策上應采取適當的手段,努力控制出口量,進一步促進資源優勢向經濟優勢轉化。
二、礦產品進出口關稅及相關政策走勢
立足國內資源稟賦及社會經濟發展的需要,促進資源產品貿易結構升級,目前擺在我們面前的任務有兩點:一是提供更加寬松的環境,鼓勵短缺資源型產品進口;另一方面是通過各種可能的途徑,嚴格控制“兩高一資”產品大量出口。為此,必須利用好進出口關稅及相關政策,促進資源產品貿易結構升級。
(一)關稅政策
一國實施什么樣的關稅政策,不是由人們主觀愿望任意制定的,而是由客觀因素所決定。我國關稅政策的思想是:對國內生產不能滿足供應的關系國計民生的必需品,給予免稅或低稅;原材料進口稅率一般低于半制成品或制成品的稅率;對國內不能生產或質量不過關的機械設備和儀器、儀表的零件、配件實行的稅率低于對整機實行的稅率;對國內自己能夠生產或非國計民生的產品實行的稅率較高;對國內能夠生產,而國內同類工業又需要保護的產品實行更高的稅率;對需要限制出口的產品征收出口關稅,視情況可以實施年度暫定稅率。
1.出口關稅
出口產品的關稅征收幅度,理論上不能突破《中國加入議定書》附件6的承諾范圍,這是出口關稅政策調整的總原則。2009年6月,美歐對我國的螢石、焦碳等產品的出口限制問題向WTO提起訴訟,其主要原因就是我們對這些原材料出口加征了出口關稅,并且突破了《中國加入議定書》附件6中的承諾范圍。從國內外的實踐情況看,要做到完全不違規是不太現實的,關鍵是要把握好度的問題,同時應積極認真地做好應對爭議,甚至是應對訴訟的準備,盡可能為政策爭取一定的執行期,以便利用時機提高國內經濟發展質量。實踐中,我國資源型產品出口關稅政策調整主要有兩類:一類是符合《中國加入議定書》附件6中的產品出口關稅調整,另一類是不符合《中國加入議定書》附件6中的產品出口關稅調整。針對這兩類問題,出口產品關稅政策調整有兩種思路:
(1)對符合《中國加入議定書》附件6中的產品。對于符合附件6中的產品,我們可以根據實際情況而加征出口關稅來限制出口,但是其前提條件是不能突破承諾范圍的上限,否則需要征得相關成員國的許可。
(2)對不符合《中國加入議定書》附件6中的產品。對于不符合附件6中的產品,原則上是不能加征出口關稅的,但是WTO規則中有個例外原則,主要體現在GATT1994第20條中的(g)款:為了保護可能用竭的自然資源,可以適當限制出口,但是國內也必須同樣限制生產與消費;換言之,只要我們國內做好了限制生產與消費的準備工作,仍可以利用傳統的出口管理工具來限制過量出口問題。當前,在資源領域,這些限制生產與消費的相關措施主要有:提高行業準入門檻或環境標準、落實相關生產總量控制指標、停發采礦許可證、提高相關的稅費標準及在規劃或行政批文中明確相關限產措施等。在做好國內限制生產與消費相關措施的條件下,根據需要限制出口的急需程度不同,可以針對不同的產品而采取差異化的出口關稅水平,為限制出口管理服務。
實踐中,各成員國所關注的重點一般都是其他國家優勢資源的出口管理情況。在我國,我們的優勢資源主要有鎢、銻、稀土、螢石及高鋁礬土等資源。2009年,我國的鎢、稀土等資源型產品也加征了出口關稅,然而卻沒有被列入訴訟的范疇,其主要原因肯定與國內搞生產總量控制及停發采礦許可證等系列限產措施密切相關。
2.進口關稅
在資源供應趨緊的時代,世界各國,尤其是資源貧乏國家,一般都是鼓勵進口來滿足國內的消費需要。根據WTO規則,進口關稅應按照入世承諾的關稅減讓表,逐步進行關稅減讓。在礦產資源領域,特別是針對大宗短缺礦產,多年來我國都是實施零關稅進口政策,以鼓勵資源進口。考慮到我國石油、鐵、銅等大宗礦產,其供不應求的壓力將長期存在,因而進口關稅政策的主要目標是:在維持現行關稅政策框架下,對個別非零關稅的能夠替代資源的初級產品,應積極降低其進口關稅,盡力通過進口來緩解國內的供應壓力。
(二)進口環節增值稅政策
進口環節增值稅是指對準許進入一國境內的貨物和物品按其流轉額(或增值額)繳納的增值稅。對礦產品的進口征收增值稅,事實上提高了該種礦產品的進口價格。在國內資源豐富或者有足夠資源支撐國民經濟持續健康發展的情況下,對進口礦產品征收進口環節增值稅,在一定程度上可以起到保護國內礦業特別是上游采選業發展的作用;但是,如果在國內資源短缺的情況下,對進口礦產品征收進口環節增值稅,則不利于國民經濟的持續健康發展。
根據分析,我國石油、鐵、銅等資源產品,它們的供需缺口較大,長期依賴境外的趨勢難以改變。現階段,鑒于它們的進口已經實現了零關稅政策,對進口的激勵效果已經失靈;為了挖掘這些短缺資源產品的進口潛力,減輕它們對下游產業發展的成本壓力,對“走出去”的企業通過各種途徑到海外投資開發國內緊缺礦產所獲得的份額礦產品在國家需要的前提下運回國內時,應實施特定的進口環節增值稅優惠政策。根據國際經濟學中的有關理論分析,進口國的最優稅率應在[0,1]之間進行選擇,且一般來說是稅率越小越好。根據這一結論,考慮我國石油、鐵、錳、鉻、銅、鋁、鉀鹽等礦產都是我國當前比較緊缺的礦種,但是它們在國民經濟中的地位與作用不同,因而在政策鼓勵上應稍有區別對待。
1.建議對石油、鐵、銅、鉀鹽等大宗產品實施免征或即征即退的進口環節增值稅優惠政策。石油、鐵、銅、鉀鹽為國民經濟發展所需要的大宗礦產,其價格上升必然引起最終產成品價格的上漲,進而間接引發成本推動型通貨膨脹。因此,為了鼓勵資源進口,并且緩解國內經濟調控的壓力,建議對它們的進口實施免征或即征即退的進口環節增值稅優惠政策。
2.建議對錳、鉻、鋁、鈷等產品實施5%的進口環節增值稅優惠政策。錳、鉻、鋁、鈷礦既屬于戰略礦種,又屬于短缺礦種,但其用量不如石油、鐵、銅量大,對下游產業發展的影響相對有限;同時,由于國內資源短缺,采選業發展有限,需要一定程度的保護。因此,建議對錳、鉻、鋁、鈷等產品實施5%的進口環節增值稅優惠政策。
(三)出口退稅政策
出口退稅是指國家對出口產品征收的增值稅返還給企業,降低出口產品的成本,促進產品出口的一項政策。世界貿易組織對各國的出口退稅政策沒有明確規定,所以出口退稅已經成為國際貿易的一種慣例,是國家支持外貿出口的重要手段。根據WTO規則要求,各成員國可以對本國出口產品實行退稅,但退稅的最大限度不能超過出口產品在國內已征的稅款;在此范圍,各成員國根據自身經濟發展需要和國家財政承受能力,確定恰當的出口退稅水平。
建國60多年來,我國政府通過不懈努力,建立了一套完整的礦產工業體系,部分礦產生產基本滿足了國民經濟建設發展的需求,有些礦產品甚至可適量出口。但是,一些對國民經濟發展起重要作用的支柱型大宗資源型產品,如石油、鐵、銅及鉀肥等,它們生產不能滿足需求,需要大量進口。因此,根據“比較利益”原則,應積極調整出口產品結構,包括調整出口產品的種類、數量和產品檔次。鼓勵國內資源豐富,具有高附加值和國際競爭力的礦產品及深加工產品出口;對國內緊缺資源,特別是緊缺大宗資源產品的出口應采取限制措施。
當前,我國限制“兩高一資”產品出口的政策仍未松動,保障資源優先供應國內及促進資源優勢向經濟優勢轉化,仍是資源管理的核心目標之一。因此,根據資源出口管理政策的基本原則,應繼續對原礦及精礦砂實施取消出口退稅制度;對高純度的金屬冶煉產品,根據其技術含量及附加值的高低,在不過量出口而導致資源流失的情況下,可以考慮實施低檔退稅稅率政策。
(四)配額及出口數量管理政策
配額是指一國政府在一定時期內對某些敏感商品的進口或出口進行數量或金額上的控制,其目的旨在調整國際收支和保護國內工農業生產。目前,我國稀土、鎢等產品系列,基本都實行出口數量管理制度。根據WTO規則,對部分產品實行出口數量管理是違規的,政策風險比較大;2009年6月,美歐對我國的螢石、焦碳等產品的出口限制問題向WTO提起訴訟,其部分原因就是實施了出口數量限制。因此,對資源型產品出口最好少用數量管理制度,宜更多地在生產源頭做好限產工作。即便是做好了國內限制生產與消費的相關措施,并符合GATT1994第20條中的(g)款要求,配額及出口數量管理政策也應區別對待:附加值越低的產品,出口的配額量越趨于減少;附加值相對偏高的產品,出口配額的分配上應適當受到照顧。這種安排,映射出出口總量控制及出口結構調整的政策信號。
(五)其他政策
在礦產資源領域,涉及進出口管理的政策還有進出口許可證政策、加工貿易管理政策等方面的內容,它們對規范出口秩序及實行出口總量控制等方面確實能發揮積極作用。但是,它們可能與WTO規則要求或承諾內容有所出入,需要在實踐中進行梳理與調整,使之盡快融入WTO規則系統。
三、結論
面對節能減排的嚴峻形勢,國家不再鼓勵“兩高一資”產品出口,并落實相關限制出口的具體政策;另一方面,對鐵礦砂、原油、氧化鋁等短缺產品進口已取消或降低了進口關稅,并為利用境外資源不斷提供寬松的政策環境。審視我國資源型產品貿易政策演變軌跡可以發現,原先“獎出限入”的政策結構模式已經轉變為“獎入限出”的模式,“寬進嚴出”的進出口貿易政策框架在資源領域已經成型,并且在WTO框架中不斷趨于完善。
附表：
主要礦產品供需及貿易情況 石油： 多年來,我國原油生產進展不大,而消費卻在持續擴張,致使石油供需缺口越來越大。2009年凈進口石油2.1億噸,貿易逆差915億美元,對外依存度已達52.6%。
煤炭： 煤炭原來是我國傳統的出口創匯產品。但是隨著我國經濟規模擴張,煤炭消費總量也在不斷增長,2009年表觀消費量31.5億噸,首次表現為供不應求,導致當年凈進口煤炭1億余噸,貿易逆差82億美元。
鐵礦石： 2009年全國鐵礦石總產量8.8億噸,同比增長8.9%。由于我國粗鋼生產規模仍在擴張,在廢雜鋼回收規模有限的情況下,粗鋼產量增長預示著鐵礦石需求仍然旺盛。為了滿足鐵礦石的消費需要,導致全年進口鐵礦石6.28億噸,貿易逆差500多億美元,對外依存度高達62.4%。
銅： 一方面,國產銅精礦滿足不了精銅冶煉需求的30%;另一方面,精銅又滿足不了實際的消費需要,不足部分均需依靠國際市場來解決。2009年,銅產品貿易逆差340億美元,比上年增長10.8%。 鎢： 鎢是我國傳統的優勢礦產,已連續多年實行總量開采控制,但是每年的實際產量均超總量控制指標。。2009年,全國鎢精礦產量(折WO365%)9.9萬噸,超控制指標3.8萬噸。年鎢產品(金屬量)出口量1.5萬噸,約占產量的30%。
銻： 銻是我國傳統的優勢礦產,銻精礦產量相對前些年有所回落。2009年,全國銻精礦(金屬)產量9.6萬噸,與2005年和2006年相比,產量雖然基本回落了40%,但是銻冶煉產品仍凈出口4.1萬噸,出口比例高達40%。
稀土： 稀土是我國的優勢礦產。為了保護這一優勢資源,國家相繼采取了一系列調控措施,嚴格控制開采及出口總量。2009年全國稀土礦產品(REO,下同)產量12.9萬噸、消費量7.3萬噸,出口比例高達40%。
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