澳大利亞多方博弈礦業(yè)稅改革
日前，澳大利亞鐵礦生產(chǎn)商FMG首席運(yùn)營官尼維爾·保沃爾接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示，FMG一貫反對工黨政府醞釀中的“礦產(chǎn)資源使用稅” (MRRT)方案，因?yàn)檫@僅僅是政府與大礦商的協(xié)議，缺乏透明度。保沃爾的說法代表了不少中小礦商對這一稅改方案的認(rèn)識：決策過程不透明，信息途徑不對 等。
鑒于必和必拓等礦業(yè)巨頭支持推行“礦產(chǎn)資源使用稅”，擁有較大權(quán)力的州政府堅(jiān)決捍衛(wèi)地方稅權(quán)，而不少中小礦企則抵制此項(xiàng)稅改方案，預(yù)計(jì)今后數(shù)月各方將為此展開激烈博弈。
如何破除“礦業(yè)財(cái)政”對宏觀經(jīng)濟(jì)的綁架態(tài)勢，從而避免經(jīng)濟(jì)學(xué)家預(yù)言的“礦業(yè)繁榮、百業(yè)凋零”悲劇?澳大利亞無疑陷入了兩難境地。
礦產(chǎn)資源使用稅的由來
大宗商品價(jià)格飆漲引發(fā)的礦業(yè)繁榮，是澳大利亞近年來醞釀改革現(xiàn)行礦業(yè)稅收制度的最大動因。礦業(yè)稅改革的本質(zhì)在于，以各方均能接受的方式，讓獲利豐厚的礦業(yè)更多地補(bǔ)貼國家財(cái)政。
相對于前總理陸克文強(qiáng)推“資源暴利稅”(RSPT)的做法，現(xiàn)任總理朱莉亞·吉拉德努力減少與業(yè)界矛盾，企圖通過限制地方礦產(chǎn)稅費(fèi)，擴(kuò)大聯(lián)邦在統(tǒng)籌稅收方面的權(quán)力。
在充分汲取了陸克文因得罪礦業(yè)巨頭等失誤而下野的教訓(xùn)后，去年7月吉拉德政府與必和必拓、力拓以及斯特拉達(dá)公司三家礦業(yè)巨頭就“礦產(chǎn)資源使用稅”(MRRT)這一新的稅收改革方案達(dá)成原則協(xié)議。
按照協(xié)議，新稅收方案僅適用于年利潤額在5000萬澳元及以上的鐵礦和煤礦企業(yè)。除稅率較“資源暴利稅”的40%低10個(gè)百分點(diǎn)外，新稅收方案還規(guī)定，礦產(chǎn)企業(yè)向州政府繳納的“開采使用費(fèi)”將通過聯(lián)邦退稅等方式獲得稅收抵免，以避免聯(lián)邦和地方雙重征稅。
相對于資源暴利稅，新稅收方案把稅收起征點(diǎn)由“資源儲備的實(shí)現(xiàn)價(jià)值”前移至“資源價(jià)值”，從而去除了加工運(yùn)輸中的附加值，實(shí)際上降低了稅收起征點(diǎn)。
另外，新稅收方案允許礦業(yè)公司在賬面價(jià)值和市值兩者間選擇其一，作為資本計(jì)價(jià)方式，并以此作為稅收起征基礎(chǔ)。新稅收方案還規(guī)定，到2013至2014財(cái)年，稅率從30%降至29%。
這些動議滿足了礦業(yè)巨頭的利益訴求。據(jù)澳大利亞國庫部日前公布的數(shù)據(jù)顯示，較之“資源暴利稅”，預(yù)計(jì)“礦產(chǎn)資源使用稅”將使澳大利亞財(cái)政在10年間少收入600億澳元。
不過，新稅收方案并未涵蓋州政府今后可能上調(diào)“開采使用費(fèi)”征收標(biāo)準(zhǔn)的情形。這使聯(lián)邦政府陷入兩難局面：如果聯(lián)邦繼續(xù)按照新標(biāo)準(zhǔn)為企業(yè)提供稅收抵免，則聯(lián)邦財(cái)政將進(jìn)一步受損;如果聯(lián)邦不按新標(biāo)準(zhǔn)為企業(yè)提供稅收抵免，礦業(yè)界將拒絕這一稅收方案。
權(quán)衡利弊數(shù)月后，工黨政府日前正式宣布，按照修訂后的“礦產(chǎn)資源使用稅”方案，聯(lián)邦政府將為一切現(xiàn)行及今后的開采使用費(fèi)提供稅收抵免。工黨政府還宣 布，今后將著手限制州政府提高開采使用費(fèi)的行為。也就是說，工黨政府企圖通過節(jié)制州政府的征稅權(quán)，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)稅收制度改革，從而使聯(lián)邦財(cái)政更多從礦業(yè)暴利中 受益。這意味著，聯(lián)邦政府既不會讓礦業(yè)巨頭利益受損，也不會為州政府無限制提高稅率買單。至此，改革鋒芒直指州政府的稅權(quán)。
醞釀中的制約機(jī)制
按照澳大利亞聯(lián)邦法令，地方各州須向聯(lián)邦繳納一定數(shù)額商品服務(wù)稅(GST)，而后再由聯(lián)邦支付委員會在各州間統(tǒng)籌劃撥，用于支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。目前這一稅種的總規(guī)模大約為500億澳元(1澳元約合1.026美元)。
當(dāng)前，工黨政府試圖將這一稅收變成扼制州政府稅權(quán)的籌碼。
根據(jù)“礦產(chǎn)資源使用稅”方案，企業(yè)向州政府繳納的“開采使用費(fèi)”將通過聯(lián)邦退稅等方式獲得稅收抵免，以避免聯(lián)邦和地方雙重征稅。這意味著，若州政府提高“開采使用費(fèi)”，則會侵蝕聯(lián)邦稅收。
為此，聯(lián)邦政府警告說，如果州政府擅自提高稅率，聯(lián)邦政府將截留其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)。這一表態(tài)引起礦業(yè)大州官員的公開抵制，以巴奈特為代表地方實(shí)權(quán)派誓言捍衛(wèi)地方稅權(quán)。
澳大利亞資源和能源部長馬丁·弗格森和國庫部長韋恩·斯旺等人日前明確表示，如果西澳大利亞州和昆士蘭州等礦業(yè)大州擅自提高上調(diào)“開采使用費(fèi)”征收標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)邦政府將截留其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)。
其實(shí)，對于這一制約機(jī)制，這兩個(gè)州早有警惕。早在今年1月，作為納稅大戶的西澳大利亞州和昆士蘭州就曾提出，把地方基礎(chǔ)設(shè)施基金這一項(xiàng)目獨(dú)立于商品服務(wù)稅系統(tǒng)，從而在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面獲得獨(dú)立資金使用權(quán)。這一提議顯然不能被聯(lián)邦政府接受。
為緩解緊張關(guān)系，工黨政府正竭力安撫礦業(yè)大州。斯旺近日多次表示，政府將把新礦業(yè)稅產(chǎn)生的財(cái)政收入投資于為小企業(yè)減稅、改善醫(yī)療條件等方面。其中，相當(dāng)一部分財(cái)政經(jīng)費(fèi)將投向西澳和昆士蘭等礦業(yè)大州。
反對派別聚集力量
聯(lián)邦政府的改革思路一公布，立即引起西澳州州長科林·巴奈特和昆士蘭州州長安娜·布萊的反對。他們表示，不能接受聯(lián)邦干涉州政府征稅權(quán)利。
反對黨陣營的巴奈特4月25日表示，一旦實(shí)行“礦產(chǎn)資源使用稅”，西澳州將貢獻(xiàn)其中的65%，而這些財(cái)政收入大多將流向其他州，從而損害西澳州的利 益。他表示，工黨政府威脅截留基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)費(fèi)的做法不會嚇倒西澳州。州政府正考慮在今年預(yù)算中把現(xiàn)行鐵礦的“開采使用費(fèi)”費(fèi)率由5.625%上調(diào)至7%。他 指出，如果聯(lián)邦政府因此懲罰西澳洲，則工黨在下屆選舉中將失去當(dāng)?shù)剡x民的支持。
此外，出身工黨的昆士蘭州州長布萊也表示，州政府將“保留設(shè)定適當(dāng)?shù)拈_采使用費(fèi)”的權(quán)利。
尤其值得注意的是，工黨政府試圖約束州政府稅權(quán)的方式也遭到其政治盟友綠黨的抵制。綠黨領(lǐng)導(dǎo)人鮑勃·布朗指出，這種威脅手段旨在剝奪憲法賦予的州政府征稅的權(quán)利。不過，布朗表示，綠黨仍將為修訂后的礦業(yè)改革計(jì)劃投下贊成票。
近期，工黨的國內(nèi)政治版圖不容樂觀。在上月底舉行的新南威爾士州議會選舉中，反對黨以絕對優(yōu)勢擊敗工黨，贏得選舉。這標(biāo)志著，反對黨已經(jīng)控制了新南 威爾士州、西澳州和維多利亞州三個(gè)大州，這些州占澳大利亞國內(nèi)生產(chǎn)總值的70%。這無疑不利于工黨實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)稅改革和建立碳稅制度等政治日程。
“礦業(yè)財(cái)政”綁架宏觀經(jīng)濟(jì)
近10年來，在新興經(jīng)濟(jì)體對礦產(chǎn)品強(qiáng)勁需求支撐下，澳大利亞經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了由“騎在羊背上”到“坐在礦車上”的轉(zhuǎn)換，對礦產(chǎn)業(yè)依賴度日益增加。
據(jù)澳官方報(bào)告統(tǒng)計(jì)，2009至2010財(cái)年，在澳大利亞前10大出口產(chǎn)品中，8項(xiàng)為礦產(chǎn)品，合計(jì)占澳貨物和服務(wù)出口總額的45.73%。其中，排名第一的煤炭占14.34%，排名第二的鐵礦石以及精礦占13.8%。
然而，對于礦業(yè)的過度依賴產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)學(xué)界所謂的“雙速經(jīng)濟(jì)”，也即礦業(yè)部門業(yè)務(wù)增長快、利潤高，制造業(yè)等其他部門增長慢、利潤低;礦業(yè)大州經(jīng)濟(jì)增速高、失業(yè)率低，缺礦州的經(jīng)濟(jì)增速低、失業(yè)率高。
在礦業(yè)飛速增長的背后，澳大利亞經(jīng)濟(jì)部門間的收益率差距和地區(qū)間貧富懸殊日趨顯著。這種經(jīng)濟(jì)失衡加劇了行業(yè)以及地區(qū)間矛盾，也加大了宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控難 度。澳大利亞前財(cái)政部長林賽·坦納曾警告說，澳大利亞需要減少對礦業(yè)的過度依賴，不能把所有雞蛋放在一個(gè)籃子里，否則將嚴(yán)重威脅國家戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)安全。
在一國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，如果單一產(chǎn)業(yè)過度膨脹，則可能開始吞噬過多經(jīng)濟(jì)資源，在財(cái)富分配、出口等領(lǐng)域擠壓其他產(chǎn)業(yè)，形成所謂“黑洞效應(yīng)”。一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家 指出，如今澳大利亞經(jīng)濟(jì)正受制于“黑洞效應(yīng)”。墨爾本大學(xué)格拉頓研究所的經(jīng)濟(jì)學(xué)家索爾·艾斯雷克表示，長期看來，礦業(yè)不能確保“絕大多數(shù)澳大利亞人獲得繁 榮”，反而損害其他產(chǎn)業(yè)。艾斯雷克認(rèn)為，在礦業(yè)繁榮影響下，澳元兌美元匯率上漲至30年來的高位，這將大大削弱澳大利亞農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、旅游業(yè)和教育產(chǎn)業(yè)的 國際競爭力。在勞動就業(yè)方面，礦業(yè)過快發(fā)展導(dǎo)致技術(shù)工人短缺。在澳大利亞政府收緊移民政策的情況下，預(yù)計(jì)包括礦產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門的工資仍將維持高 位，從而影響勞動生產(chǎn)率。
可以說，旨在合理分配礦業(yè)暴利的礦業(yè)稅改革已經(jīng)到了不得不改的地步。
然而，礦業(yè)做大之際，也培育了像西澳州地方實(shí)權(quán)派這樣的既得利益集團(tuán)。在選舉政治框架下，這些富可敵國者有足夠能量阻礙改革前進(jìn)。悉尼科技大學(xué) (UTS)研究社會問題的副教授詹姆斯·古德曼接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示，如果不通過改革把礦業(yè)暴利轉(zhuǎn)化為促進(jìn)社會普遍受益和可持續(xù)增長的動力， 則澳大利亞的礦業(yè)繁榮遲早將帶來經(jīng)濟(jì)和社會災(zāi)難。
聯(lián)邦政府的平衡術(shù)
如何平衡地方局部利益與經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展和社會公平間的矛盾?如何在確保就業(yè)、財(cái)政收入相對穩(wěn)定的前提下，減少經(jīng)濟(jì)增長對單一經(jīng)濟(jì)部門的畸形依賴?如何 在選舉政治的框架下，從既得利益集團(tuán)那里火中取栗，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)富相對均衡分配?如何在各經(jīng)濟(jì)部門冷熱失衡的現(xiàn)狀中，適當(dāng)貫徹財(cái)政和貨幣政策，既防范過熱風(fēng) 險(xiǎn)，又防范零售、制造業(yè)等實(shí)體產(chǎn)業(yè)局部過度萎縮，破除“礦業(yè)財(cái)政”對宏觀經(jīng)濟(jì)的綁架態(tài)勢，從而避免經(jīng)濟(jì)學(xué)家預(yù)言的“礦業(yè)繁榮、百業(yè)凋零”悲劇?在這些問題 上，仰賴“礦業(yè)財(cái)政”的澳大利亞無疑陷入了兩難境地。
分析人士指出，從長遠(yuǎn)看，“礦業(yè)財(cái)政”以不可再生資源為支點(diǎn)，吸納大量投資，坐享資源增值暴利，使基本生產(chǎn)資料偏離使用價(jià)值，嚴(yán)重金融化，淪為炒家 牟利的工具。“礦業(yè)財(cái)政”使經(jīng)濟(jì)畸形地依賴單一產(chǎn)業(yè)，對經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長構(gòu)成威脅，促使官商結(jié)成利益共同體，加劇了地方離心傾向，導(dǎo)致國家產(chǎn)業(yè)政策難以落 實(shí)。
古德曼告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，在新興經(jīng)濟(jì)體擴(kuò)張周期內(nèi)，“礦業(yè)財(cái)政”可以維持。不過，一旦新興經(jīng)濟(jì)體由于種種原因減少對礦產(chǎn)品需求，不免將給澳大 利亞經(jīng)濟(jì)帶來沖擊。他預(yù)測，屆時(shí)，對“礦業(yè)財(cái)政”依賴越深，沖擊越大。按照吉拉德的計(jì)劃，工黨政府今年5月前將提交“礦產(chǎn)資源使用稅”法案，促使議會下半 年通過法案，完成立法程序，以便到2012年7月正式實(shí)施。可以判斷，今年下半年將成為“礦產(chǎn)資源使用稅”命運(yùn)的決戰(zhàn)之年。
一些分析人士判斷“礦產(chǎn)資源使用稅”法案將在議會和地方遭遇巨大阻力。如果工黨強(qiáng)推相關(guān)法案，西澳等州政府很可能以“違憲”為由，訴至最高法院。此外，如果不能盡快與FMG等中小礦上達(dá)成諒解“礦產(chǎn)資源使用稅”在業(yè)界也將遭遇阻力。
就“礦產(chǎn)資源使用稅”對中資企業(yè)可能造成的影響，中鋼集團(tuán)駐西澳一名不愿透露姓名的工作人員告訴記者，這項(xiàng)稅收肯定會增加企業(yè)成本，但其影響相對于陸克文提出的“資源暴利稅”會小很多。由于相關(guān)細(xì)則尚不清楚，現(xiàn)在談對企業(yè)的影響還為時(shí)尚早。
來自澳大利亞外交和貿(mào)易部的數(shù)據(jù)顯示，2009至2010財(cái)年，中國繼續(xù)成為澳大利亞最大貿(mào)易伙伴，雙邊貿(mào)易額達(dá)到903.3億澳元(1澳元約合 1.002美元)。中國是澳大利亞鐵礦、銅礦和鎳礦的最大出口市場。其中，出口到中國的鐵礦占澳大利亞鐵礦出口總量的71.77%。
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