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銀行破產(chǎn)正在成為現(xiàn)實
作者:supr    文章來源:網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)載    更新時間:2011-7-20 11:44:45

銀行破產(chǎn)正在成為現(xiàn)實


    銀行業(yè)如果運營不佳,將可通過破產(chǎn)程序退出。

  "《銀行業(yè)金融機構(gòu)破產(chǎn)條例》起草工作的重啟代表了中國政府的決心,政府已經(jīng)不想再為銀行破產(chǎn)買單了。這將打破很多人的幻想。"談及近期再次啟動起草工作的《銀行業(yè)金融機構(gòu)破產(chǎn)條例》,中國法學會銀行法學研究會會長、中國政法大學教授王衛(wèi)國對《法治周末》記者表示。

  據(jù)了解,條例由銀監(jiān)會牽頭負責,央行參與起草,起草過程中最高人民法院等機構(gòu)也參與了討論。但已經(jīng)被醞釀了4個年頭的條例,卻遲遲未能出臺。這讓中國銀行業(yè)至今沒有擺脫市場化退出機制缺位的尷尬境地。

  醞釀數(shù)年仍在完善

  實際上,通過2008年一年的努力,條例就已經(jīng)形成了比較成熟的初稿。2008年至2009年的那場金融危機讓條例的出臺遇到了阻礙。如果當時公布這個消息,相關(guān)部門擔心可能會造成市場不應(yīng)有的負面預期,并再次打擊銀行業(yè)的士氣。而這些不確定的因素都可能造成立法工作所不愿看到的結(jié)果。王衛(wèi)國參與了條例起草工作,對條例遲遲未能出臺的原因比較清楚。

  由于金融危機的重擊,各國的銀行業(yè)都面臨了巨大的考驗。其中,2010年僅美國就有157家銀行面臨破產(chǎn)。其他國家對銀行破產(chǎn)情況的處理以及已經(jīng)形成的相關(guān)先進的法律制度,正成為目前我國監(jiān)管層參照的對象。

  然而,條例數(shù)年來未能出臺所帶來的弊端也日益顯現(xiàn)。

  由于缺少退出機制,銀行在經(jīng)營上本能地忽視風險的現(xiàn)象日益顯著,部分銀行的不良貸款比例一直居高不下。而由此可能引發(fā)的社會安定問題也是監(jiān)管部門最為關(guān)心的。

  雖然條例是由銀監(jiān)會牽頭起草的,但由誰來牽頭主管銀行破產(chǎn)業(yè)務(wù),仍存在一定分歧。更重要的是,如何在銀行破產(chǎn)過程中保障社會安定,更需要考慮周全。中國政法大學財稅金融法研究所所長劉少軍對《法治周末》記者說。

  劉少軍表示,在立法過程中,最高人民法院可能傾向于讓地方政府來保障社會安定。但銀行本身屬于金融機構(gòu),并不屬于地方,地方政府是否愿意承擔起這份責任還未可知。這也增加了條例出臺的阻力。

  而條例中可能涉及的破產(chǎn)管理人的擔任、金融機構(gòu)破產(chǎn)后的接管等具體問題,各方仍存在分歧。有人建議由主管機構(gòu)進行接管,也有人建議可由中央?yún)R金投資有限責任公司(根據(jù)國務(wù)院授權(quán),代表國家依法對國有重點金融企業(yè)行使出資人權(quán)利和履行出資人義務(wù)的國有獨資公司)等充當。有業(yè)內(nèi)專家指出,如果能出臺類似銀行危機處置條例的法規(guī),對銀行的撤銷、接管與破產(chǎn)程序作出明確規(guī)定,將更有利于銀行業(yè)的發(fā)展。但由于工作量巨大,該建議暫時很難實現(xiàn)。

  行政拯救將成主要手段

  條例會將重點放在對問題銀行的行政拯救上,而盡量避免進入真正的破產(chǎn)程序。畢竟,進入破產(chǎn)程序所面臨的代價實在太大了。王衛(wèi)國對記者透露。

  記者了解到,迄今為止,中國金融業(yè)中僅有證券公司和信托投資公司通過司法破產(chǎn)程序解決的先例,而尚未出現(xiàn)銀行破產(chǎn)的個案。但在1998年,中國出現(xiàn)了唯一一家被關(guān)閉的銀行,海南發(fā)展銀行。該行至今未完成資產(chǎn)清算,沒有實施破產(chǎn)程序。

  1997年年底,在當?shù)卣豌y行監(jiān)管機構(gòu)的指令下,自身經(jīng)營并不樂觀的海南發(fā)展銀行收購了28家當?shù)卮蠖嘟?jīng)營不善甚至資不抵債的農(nóng)村信用社,以致瀕臨絕境,爆發(fā)支付危機,最終被中國人民銀行下令關(guān)閉。

  強調(diào)行政拯救并不等于忽略司法破產(chǎn)。相反,鼓勵行政拯救手段,就是為了避免重蹈海發(fā)行的覆轍。王衛(wèi)國表示。

  這也就意味著,中國政府正準備通過立法以扁鵲式的醫(yī)術(shù)解決銀行業(yè)可能出現(xiàn)的問題。當初海發(fā)行事件爆發(fā)時,并沒有一套完善的合規(guī)管理和風險控制的體系,以致海發(fā)行病入骨髓,無奈何也,最后落得被關(guān)閉的下場,投入數(shù)百億元的資金都難以善后。但如果在海發(fā)行事發(fā)早期發(fā)現(xiàn)問題并進行完善的行政拯救,可能只是幾十億元就能解決的問題。

  王衛(wèi)國認為,有了海發(fā)行的前車之鑒,銀行業(yè)監(jiān)管部門更希望將問題解決在盡可能早的時期。當疾在腠理時,通過大型銀行對問題銀行的接管與監(jiān)控,盡早采取措施,讓問題銀行業(yè)務(wù)得以照常開展。同時,對銀行內(nèi)部財務(wù)問題進行清理,令問題銀行恢復健康狀態(tài),直至其復原出院。這套類似于醫(yī)學的銀行救助理論源自于近年來國際上解決銀行危機的常用手段,相對于直接進入司法破產(chǎn)程序,其成功率較高,且對市場的負面影響也相對較低。

  海南發(fā)展銀行的案例在當時起到了殺一儆百的作用。現(xiàn)在立法更注重金融機構(gòu)的常態(tài)化、機制化建設(shè),完善的早期處理機制將更為有利于當今銀行業(yè)的系統(tǒng)發(fā)展。財政部科研所金融研究室主任趙全厚對《法治周末》記者評價道。

  如王衛(wèi)國所述,也只有當存在這樣一種破產(chǎn)機制,銀行業(yè)金融機構(gòu)能正確地了解自己存在破產(chǎn)預期時,銀行才會更加努力和完善經(jīng)營,而非輕易因債務(wù)無法償還就申請破產(chǎn),坐等政府救援。就像醫(yī)院只能治病救人一樣,行政拯救也只能是幫助破產(chǎn)銀行回歸正軌的手段,而非問題銀行的"養(yǎng)老院"。但某些銀行卻恰恰存在這種幻想。王衛(wèi)國表示。

  配套措施仍存爭議

  如果銀行進入破產(chǎn)程序,是否會影響儲戶利益?條例出臺之前,另一群體的利益也亟待得到關(guān)注。

  這就涉及到條例出臺的配套措施,其中最重要的就是《存款保險條例》。劉少軍指出。

  數(shù)年來,《存款保險條例》的缺位,也是銀行破產(chǎn)難以提上立法日程的重要原因之一,因為銀行的市場化退出機制通常包括存款保險制度和破產(chǎn)制度,且前者被視為后者的先行條件。

  但據(jù)王衛(wèi)國透露,此次《存款保險條例》將和正在起草的《銀行業(yè)金融機構(gòu)破產(chǎn)條例》配套出臺,以保護一般居民儲戶的利益。如果銀行面臨破產(chǎn),將由破產(chǎn)銀行的承接機構(gòu)(接管破產(chǎn)銀行的機構(gòu))負責進行限額內(nèi)的一次性賠償,且對居民儲戶進行全額優(yōu)先償付。據(jù)了解該限額具體標準目前正在制定中。

  在趙全厚看來,除了《存款保險條例》,《銀行業(yè)金融機構(gòu)破產(chǎn)條例》的相關(guān)配套措施應(yīng)盡可能減少。因為從以往政策的發(fā)布來看,保駕護航的措施越多,政府對市場行為的干預度就會越高,反而會導致主體條例的作用弱化。與其如此,不如減少政府干預度,盡可能進行商業(yè)化運營,通過市場調(diào)節(jié)來真正促進銀行業(yè)發(fā)展。趙全厚說。

  半數(shù)農(nóng)信社瀕臨倒閉

  劉少軍告訴《法治周末》記者,即使同步出臺了《存款保險條例》,但當面臨破產(chǎn)的是農(nóng)村信用社這個金融體系中特殊的組成部分時,儲戶權(quán)益的保障仍將很難,這是因為很難界定農(nóng)村信用社是否達到了破產(chǎn)的法定標準,而無法判定其能否破產(chǎn),對儲戶權(quán)益的維護就無從談起。

  根據(jù)我國破產(chǎn)法規(guī)定,企業(yè)破產(chǎn)條件有二:不能支付到期債務(wù);資不抵債。但是對銀行業(yè)金融機構(gòu)來說,怎樣算作資不抵債,卻缺乏相關(guān)標準。銀行業(yè)包含大量貸款、理財業(yè)務(wù),其貸款能否及時有效收回很難確定。因此,如何界定銀行是否資不抵債也是條例急需的配套標準。

  具體到農(nóng)村信用社,因其經(jīng)營受地方政府的干預影響較大,其經(jīng)辦的有些貸款可能受到地方政府的影響,讓它承擔了一些不該是商業(yè)組織承擔的東西。有些農(nóng)村信用社的貸款是由政府擔保的,能否回收是個問題。除此之外,農(nóng)村信用社的吸儲也并非易事,雖然近年來沿海地區(qū)農(nóng)村信用社的改制效果明顯,但在我國中西部地區(qū),吸收存款依然較難。所以判定農(nóng)村信用社是否達到"不能支付到期債務(wù)和資不抵債"的標準更加困難。劉少軍說。

  近日,還有媒體指出中國九成農(nóng)村信用社瀕臨倒閉。對此,劉少軍認為不能保證該數(shù)據(jù)的準確性:恰恰由于缺乏具體破產(chǎn)標準,所以無法確定瀕臨倒閉的農(nóng)村信用社的數(shù)量是否達到九成之多。但至少半數(shù)的農(nóng)村信用社確實存在經(jīng)營困難的窘境。

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