中國(guó)調(diào)整稀土政策，全球客戶(hù)四處尋求新供應(yīng)商
“稀土”是元素周期表上的一組元素，對(duì)很多高科技行業(yè)至關(guān)重要，也是中國(guó)儲(chǔ)量相對(duì)豐富的自然資源之一。由于中國(guó)的稀土出口量占全球供應(yīng)量的97%，因此北京方面在2010年9月突然宣布加強(qiáng)稀土出口控制的決定，令很多貿(mào)易伙伴、特別是日本陷入困境。
北京方面堅(jiān)稱(chēng)，此舉意在保護(hù)環(huán)境，保證資源的可持續(xù)利用。絕大多數(shù)稀土消費(fèi)國(guó)都嚴(yán)重依賴(lài)中國(guó)提供這17種礦物元素或合金，用于生產(chǎn)混合動(dòng)力汽車(chē)、風(fēng)力渦輪機(jī)、導(dǎo)彈以及iPad等高科技產(chǎn)品。日本作為這些材料的最大消費(fèi)國(guó)，一般不愿與這個(gè)鄰國(guó)和最大的貿(mào)易伙伴正面對(duì)抗。但日本國(guó)內(nèi)的生產(chǎn)商卻感到相當(dāng)絕望。因此，當(dāng)美歐在今年春天決定就中國(guó)稀土政策向世貿(mào)組織提起訴訟時(shí)，東京方面也迫不及待地加入了進(jìn)來(lái)。
在向世貿(mào)組織的控訴中，各方指責(zé)中國(guó)操縱稀土價(jià)格，在國(guó)內(nèi)維持低價(jià)，而出口時(shí)卻提高價(jià)格，從而迫使國(guó)外企業(yè)將業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移到中國(guó)。“我們希望我們的公司能夠在美國(guó)生產(chǎn)這些產(chǎn)品，”美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在白宮提到此案時(shí)這樣說(shuō)道。“但要這樣做，美國(guó)制造商就需要從中國(guó)獲得稀土原材料�！�
專(zhuān)家表示，中國(guó)目前面臨的風(fēng)險(xiǎn)就是稀土大客戶(hù)紛紛轉(zhuǎn)向別處尋求供應(yīng)源。2010年，中國(guó)突然停止稀土出口運(yùn)輸長(zhǎng)達(dá)數(shù)月之久。2011年的稀土出口價(jià)格又處于漩渦之中。這些原因促使美國(guó)、澳大利亞和其他國(guó)家不得不增加本土的稀土產(chǎn)量，甚至恢復(fù)了中斷多年的稀土生產(chǎn)(中國(guó)曾經(jīng)是無(wú)可匹敵的低價(jià)供應(yīng)商)。“很難講中國(guó)從這一次的經(jīng)驗(yàn)(世貿(mào)組織的稀土訴訟案)中學(xué)到了什么�！敝菐�(kù)機(jī)構(gòu)進(jìn)步經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目部(ProgressiveEconomy)主任愛(ài)德華 格雷瑟(Edward Gresser)這樣說(shuō)道。該機(jī)構(gòu)隸屬于華盛頓全球公共事業(yè)基金會(huì)(GlobalWorks Foundation)。格雷瑟曾任美國(guó)前任貿(mào)易代表查倫 巴爾舍夫斯基(Charlene Barshefsky)的顧問(wèn)。他說(shuō)：“中國(guó)的自然資源本身來(lái)講非常脆弱。他們用來(lái)針對(duì)其他人的武器(自然資源禁運(yùn))也可以被其他人反過(guò)來(lái)用來(lái)針對(duì)他們�！�
不公正的負(fù)擔(dān)？
中國(guó)對(duì)世貿(mào)組織的訴訟案回應(yīng)稱(chēng)，其政策是保護(hù)稀土礦開(kāi)采和加工行業(yè)健康發(fā)展的必要措施，也是為了維護(hù)本國(guó)戰(zhàn)略利益。商務(wù)部表示，中國(guó)已經(jīng)為世貿(mào)組織的訴訟案作好了應(yīng)訴準(zhǔn)備，并堅(jiān)稱(chēng)北京方面的目的只是為了保護(hù)中國(guó)的自然資源與環(huán)境，而不是引起貿(mào)易混亂。外交部發(fā)言人劉為民說(shuō)：“盡管承受著巨大的環(huán)境壓力，中國(guó)依然在努力保持一定的出口量�！�
換而言之，中國(guó)是在主張自己在稀土供應(yīng)方面承受了不公正的沉重負(fù)擔(dān)。中國(guó)稀土儲(chǔ)量占全球的50%，但卻提供了97%的原材料。3月26日，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家向松祚在由中國(guó)國(guó)際廣播電臺(tái)舉辦的一場(chǎng)廣播辯論節(jié)目中堅(jiān)稱(chēng)，美國(guó)和其他稀土消耗大國(guó)并沒(méi)有敦促其他國(guó)家供應(yīng)更多稀土，這是“不公平的”。他把這個(gè)問(wèn)題與軍事戰(zhàn)略聯(lián)系在一起�！昂芏嘀袊�(guó)人抱怨說(shuō)，稀土是制造高科技軍事武器的關(guān)鍵原料，從而達(dá)到限制中國(guó)、減少來(lái)自中國(guó)‘威脅’的目的。為了開(kāi)采稀土，對(duì)環(huán)境造成了非常有害的影響，工作條件也很惡劣。中國(guó)只有加強(qiáng)對(duì)稀土出口的限制才是公平之舉。” 向松祚說(shuō)道�！懊绹�(guó)、歐盟和日本的抱怨毫無(wú)理由�！�
盡管稀土名為“稀”土，但實(shí)際上它們的供應(yīng)量卻并不稀少。根據(jù)美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局的《2012年礦物情況小結(jié)》，中國(guó)的稀土儲(chǔ)備量為世界之最，約為5500萬(wàn)噸；其次是美國(guó)，1300萬(wàn)噸；獨(dú)聯(lián)體國(guó)家(前蘇聯(lián))，總共1900萬(wàn)噸；印度，310萬(wàn)噸；以及澳大利亞，160萬(wàn)噸。中國(guó)2011年的稀土產(chǎn)量為13萬(wàn)噸。當(dāng)年全球總產(chǎn)量為13.358萬(wàn)噸。最受關(guān)注的是鏑的供應(yīng)情況。這種元素被用作制造混合動(dòng)力汽車(chē)的磁體材料以及電腦的磁力驅(qū)動(dòng)器。中國(guó)是主要的鏑生產(chǎn)國(guó)。
格雷瑟說(shuō)，根據(jù)美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局的數(shù)據(jù)，專(zhuān)家的觀點(diǎn)是這些原材料并不短缺，已知儲(chǔ)備足以開(kāi)采數(shù)百年。這些材料重新利用起來(lái)也相對(duì)比較容易，是對(duì)儲(chǔ)備的進(jìn)一步補(bǔ)充。除此之外，并非所有中國(guó)專(zhuān)家都認(rèn)為目前的情況是對(duì)中國(guó)戰(zhàn)略利益的一種威脅。對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)的經(jīng)濟(jì)學(xué)副教授龔炯表示，北京方面不僅限制出口，也限制消費(fèi)。他說(shuō)：“我們可能會(huì)敗訴。因?yàn)槲覀兊睦碛墒且宰匀毁Y源(例如稀土)和環(huán)境保護(hù)為依據(jù)的。但這不能證明收緊出口配額就是合理的。國(guó)內(nèi)用戶(hù)和出口之間應(yīng)該并無(wú)差別。”
哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院ASH民主治理與創(chuàng)新中心高級(jí)研究員威廉 奧弗霍爾特(William Overholt)指出，事實(shí)上，中國(guó)目前處境尷尬(如果可以這樣說(shuō)的話)的直接原因是其早前企圖排擠其他稀土出產(chǎn)國(guó)的政策。中國(guó)直到20世紀(jì)80年代才開(kāi)始開(kāi)采稀土礦。截至20世紀(jì)90年代中期，其稀土產(chǎn)量已經(jīng)超過(guò)美國(guó)。這緣于其低廉的勞動(dòng)力成本和寬松的環(huán)境法規(guī)。稀土礦往往與放射性元素混雜在一起，因此加工過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生低濃度的放射性廢物。此外還會(huì)引發(fā)很多與采礦和冶煉相關(guān)的環(huán)境問(wèn)題。奧弗霍爾特說(shuō)：“中國(guó)之所以能夠提供97%的稀土供應(yīng)量，是因?yàn)樗麄儼褍r(jià)格壓到很低，以至于其他人紛紛破產(chǎn)。然后，他們又大幅提高了價(jià)格。這種操縱令其他需要這些礦產(chǎn)品的人無(wú)所適從。”
“中國(guó)表里不一”
印第安納大學(xué)中國(guó)政治與商業(yè)研究中心主任斯科特 肯尼迪(Scott Kennedy)指出，雖然中國(guó)近期限制出口的影響很明顯，但北京方面是否有能力對(duì)稀土礦開(kāi)采和生產(chǎn)實(shí)施管控，還是未知數(shù)。在中國(guó)的很多行業(yè)確實(shí)存在這種情況：地方政府和相互抱團(tuán)的利益團(tuán)體經(jīng)常曲解中央政府協(xié)調(diào)政策和實(shí)施控制的工作，甚至令這一努力付之東流。一份研究報(bào)告以“中國(guó)表里不一道路坎坷”為題，指出“中國(guó)公司(China Inc.)可以解釋為‘中國(guó)表里不如一公司’(China Incoherent)。中國(guó)目前把持著全球稀土礦的開(kāi)采，但內(nèi)部分歧意味著北京并沒(méi)有能力利用好這一優(yōu)勢(shì)�！边@份報(bào)告是肯尼迪為北京的一家研究公司GK Dragonomics撰寫(xiě)的。地質(zhì)專(zhuān)業(yè)畢業(yè)的中國(guó)總理溫家寶在制定稀土政策上起到了關(guān)鍵作用。但工作層面的職責(zé)卻分別落在了四家政府機(jī)構(gòu)肩上：國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部以及工信部。
但是無(wú)論如何，北京方面現(xiàn)在更容易針對(duì)絕大部分出口實(shí)施統(tǒng)一的政策。因?yàn)榫驮诓痪们�，一家包含了四大主要稀土生產(chǎn)商的行業(yè)協(xié)會(huì)建立，總共控制著稀土產(chǎn)量的60%。奧弗霍爾特說(shuō)：“為了執(zhí)行世貿(mào)組織的判決，重要的是如果中央政府希望與四個(gè)部門(mén)以及主要的稀土生產(chǎn)商協(xié)調(diào)，顯然它是可以這樣做的�！北M管目前將私營(yíng)礦產(chǎn)商、加工商以及貿(mào)易商納入控制之下還有難度，但如果中央政府將稀土作為一項(xiàng)優(yōu)先工作，“地方政府也不會(huì)不配合他們。” 奧弗霍爾特說(shuō)道。
中國(guó)已經(jīng)開(kāi)始減少稀土出口配額，從而獲得對(duì)這個(gè)行業(yè)的控制權(quán)。2010年7月，中國(guó)突然發(fā)出通知，將當(dāng)年下半年的出口配額減少至7,976噸，比去年同期減少72%。結(jié)果，2010年的總出口配額僅為30,258噸，比2009年的50,145噸減少40%。2011年12月，中國(guó)宣布2012年的出口配額定在31,130噸。在國(guó)際壓力之下，這一數(shù)額比2011年的30,184噸略有提高。
針對(duì)日本的武器
對(duì)于中國(guó)是否會(huì)將控制稀土作為一件外交武器，專(zhuān)家的意見(jiàn)有所分歧。但是在2010年，中國(guó)確實(shí)對(duì)日本采取了這種手段。當(dāng)年9月，中國(guó)突然在沒(méi)有提前通知日本、美國(guó)或者歐盟的情況下中止了稀土出口。很多觀察家猜測(cè)，中國(guó)禁止向日本出口稀土一事盡管官方從未正式承認(rèn)，但卻是一起外交事件所導(dǎo)致的后果。在中國(guó)東海的爭(zhēng)議島嶼附近，一艘中國(guó)漁船遭日本巡邏艇沖撞。中國(guó)對(duì)美國(guó)和歐盟的禁運(yùn)持續(xù)了10天，但對(duì)日本的禁運(yùn)則持續(xù)了兩個(gè)多月。這一信息由中國(guó)商務(wù)部長(zhǎng)陳德銘幾經(jīng)輾轉(zhuǎn)才得以傳達(dá)。他證實(shí)政府沒(méi)有向?qū)θ障⊥吝\(yùn)輸實(shí)施任何限制措施，但他表示中國(guó)公司很可能因?yàn)閷?duì)日本抱有情緒而這樣做。
去年11月，《紐約時(shí)報(bào)》報(bào)告稱(chēng)，中國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)召集國(guó)內(nèi)稀土公司領(lǐng)導(dǎo)在北京秘密開(kāi)會(huì)，傳達(dá)中國(guó)政府即將停止所有對(duì)日本的稀土運(yùn)輸�！都~約時(shí)報(bào)》援引一位了解會(huì)議詳情人士的話報(bào)道稱(chēng)，任何公司如果企圖通過(guò)增加向第三國(guó)的出口量來(lái)作為繞過(guò)禁運(yùn)的一種手段，則將失去出口牌照。這位人士堅(jiān)持隱去姓名，以避免觸怒中國(guó)官員。
中國(guó)隨后收緊了對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)的控制，自2011年6月起提高了出口價(jià)格，并宣布了一項(xiàng)重大的行業(yè)合并計(jì)劃。于是，2011年8月的鈰價(jià)格攀升至150美元/公斤。不過(guò)目前其售價(jià)約為30美元/公斤。
目前還不清楚中國(guó)政府官員如何評(píng)價(jià)以這種方式針對(duì)日本，以及如何評(píng)價(jià)日本的反應(yīng)。格雷瑟指出：“但是當(dāng)一個(gè)國(guó)家感到自己有了權(quán)力的時(shí)候，就很容易在關(guān)系緊張的時(shí)期利用這種權(quán)力。如果不這樣做反而令人驚訝。”日本拓殖大學(xué)商務(wù)研究生院教授Konosuke Takegami預(yù)計(jì)，如果雙邊關(guān)系因?yàn)轭I(lǐng)土或其他爭(zhēng)端再度惡化，中國(guó)很可能再次利用這種戰(zhàn)略。他說(shuō)：“中國(guó)可能在正常時(shí)期對(duì)日本采取軟立場(chǎng)，但是一旦感到自己有必要這么做，則可能(在稀土方面)采取非常強(qiáng)硬的手段�！�
世貿(mào)組織訴訟案
不可避免的，中國(guó)的做法給很多主要稀土消費(fèi)國(guó)施加了巨大壓力。他們或者要找到替代供應(yīng)商，或者要將業(yè)務(wù)移到中國(guó)。Hitachi Metals公司是一家大型磁鐵制造商。他們正在考慮將釹磁鐵生產(chǎn)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移到中國(guó)和美國(guó)。在美國(guó)，一些礦產(chǎn)公司在經(jīng)過(guò)10年的中斷后正在籌備重新開(kāi)始稀土生產(chǎn)。日本主要的稀土合金制造商Showa Denko KK去年宣布，將把中國(guó)合資公司的產(chǎn)量提高50%，達(dá)到每年3,000噸。據(jù)稱(chēng)此舉激怒了日本商貿(mào)部。Shin-Etsu Chemical公司也在1月表示，將在越南建立一家稀土回收廠，而不是對(duì)國(guó)內(nèi)工廠進(jìn)行升級(jí)。
誰(shuí)能贏得世貿(mào)組織的訴訟案？三原告之所以等到最近才提起訴訟，是因?yàn)樗麄円恢痹谟^察另一起針對(duì)中國(guó)的原材料訴訟案的結(jié)果。1月份，世貿(mào)組織專(zhuān)家組針對(duì)中國(guó)限制鋼材和化工品原材料出口一案判決中國(guó)敗訴。該決定很可能給美歐提供了贏得稀土訴訟案勝利的依據(jù)。在較早期的判決中，世貿(mào)組織專(zhuān)家組認(rèn)定中國(guó)的原材料出口稅和出口配額違反了全球貿(mào)易規(guī)則，必須更改。歐盟和墨西哥在這一項(xiàng)于2009年提起的訴訟案中加入了美國(guó)的陣營(yíng)，宣稱(chēng)中國(guó)的多項(xiàng)原材料出口政策，比如鋁、鎂、錳、碳化硅、硅和鋅，都令中國(guó)企業(yè)享受到不公平的優(yōu)勢(shì)，因?yàn)樗鼈冊(cè)趪?guó)內(nèi)市場(chǎng)的售價(jià)很低，而出口價(jià)格則要高得多。清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授帕特里克 霍瓦內(nèi)茨(Patrick Chovanec)說(shuō)：“他們此前也曾針對(duì)其他原材料提起請(qǐng)求，并希望看到結(jié)果如何。當(dāng)案件經(jīng)過(guò)層層上訴、最終得到明確判決的時(shí)候，他們感到有了先例可循�！�
霍瓦內(nèi)茨相信，美國(guó)貿(mào)易官員很可能希望打一個(gè)提前量，以便觀察中國(guó)對(duì)世貿(mào)組織的前一個(gè)判決作何反應(yīng)，以及是否會(huì)影響中國(guó)的稀土政策。但是，由于沒(méi)有跡象顯示判決造成了任何影響，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室就決定繼續(xù)起訴。“贏得了原材料訴訟案，現(xiàn)在就有了法律先例，為美國(guó)貿(mào)易代表辦公室的人判斷他們是否能夠贏得稀土案奠定了一定基礎(chǔ)�！备窭咨f(shuō)道�！叭绻憔腿绱酥匾膯�(wèn)題提起訴訟，但又沒(méi)有法律先例，就不得不小心了。如果你輸了，這就會(huì)變成法律先例，以后的同類(lèi)訴訟想贏就很難。”
在世貿(mào)組織掂量本案是非曲直的同時(shí)，爭(zhēng)端已然改變了稀土行業(yè)的面貌。美國(guó)、澳大利亞和其他一些國(guó)家已經(jīng)重新開(kāi)始生產(chǎn)稀土，或者提高了稀土產(chǎn)量。而一些主要的進(jìn)口國(guó)，比如日本，則開(kāi)始對(duì)供應(yīng)鏈實(shí)施多樣化調(diào)整�？屏_拉多州的Molycorp公司預(yù)測(cè)，截至三季度末，稀土的產(chǎn)量就能達(dá)到第一階段19,050噸的年產(chǎn)量。第二階段的計(jì)劃是在2013年之前將產(chǎn)量再提升20,000噸。澳大利亞Lynas公司則預(yù)計(jì)在2012年年底之前收獲自己的首批稀土，產(chǎn)量初步達(dá)到每年11,000噸。
美國(guó)能源部在一份名為“重點(diǎn)原材料戰(zhàn)略”的報(bào)告中預(yù)測(cè)，未來(lái)所有新增稀土礦的產(chǎn)量加在一起，全球稀土年產(chǎn)量將在2015年之前達(dá)到20萬(wàn)噸，高于目前的13.358萬(wàn)噸。美國(guó)、澳大利亞、越南、印度、俄羅斯、哈薩克斯坦以及南非都有進(jìn)一步擴(kuò)大生產(chǎn)的潛力。由于供應(yīng)紛爭(zhēng)出現(xiàn)于2010年，日本對(duì)中國(guó)的稀土依賴(lài)程度已經(jīng)從90%以上減少至80%，主要是通過(guò)供應(yīng)地多樣化的手段，包括馬來(lái)西亞、印度和蒙古。
即便是在向世貿(mào)組織提起訴訟的同時(shí)，絕大多數(shù)國(guó)家仍會(huì)繼續(xù)尋求中國(guó)的替代者。而這并不僅僅是因?yàn)橹袊?guó)的出口政策可能在今后制造麻煩。市場(chǎng)動(dòng)態(tài)很可能進(jìn)一步蠶食中國(guó)的“準(zhǔn)獨(dú)裁”地位�！爸袊�(guó)可能會(huì)憑借價(jià)格占據(jù)主導(dǎo)地位，但是一旦可靠性成了問(wèn)題，人們便會(huì)尋求其他供應(yīng)源，即便這樣的代價(jià)要更大。這種尋找一直在進(jìn)行，已經(jīng)有一年多之久了。一些錫礦正在加入進(jìn)來(lái)�！� 霍瓦內(nèi)茨說(shuō)道�！跋蚴蕾Q(mào)組織提交申請(qǐng)能否改變這些情況？其效果并不會(huì)好于市場(chǎng)動(dòng)態(tài)。市場(chǎng)動(dòng)態(tài)已經(jīng)發(fā)生改變了�！�
且不論其他原因，中國(guó)在獲取自然資源方面比美國(guó)還要不堪一擊。中國(guó)是世界上最大的原油、鐵礦石以及其他自然資源進(jìn)口國(guó)之一，格雷瑟指出。最好的情形是，就世貿(mào)組織訴訟案的咨詢(xún)有助于中國(guó)和貿(mào)易伙伴在一定程度上緩和針對(duì)稀土資源及其利用技術(shù)問(wèn)題的緊張關(guān)系。較不樂(lè)觀的情形可能是在這樣或那樣資源上的摩擦升級(jí)。這是所有當(dāng)事方都不樂(lè)于看到的結(jié)果。格雷瑟說(shuō)：“歸根結(jié)底，中國(guó)的自然資源禁運(yùn)確實(shí)是一步險(xiǎn)棋，很大程度上在于它對(duì)能源的需求實(shí)在是太大了�！�
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