中國調整稀土政策，全球客戶四處尋求新供應商
“稀土”是元素周期表上的一組元素，對很多高科技行業至關重要，也是中國儲量相對豐富的自然資源之一。由于中國的稀土出口量占全球供應量的97%，因此北京方面在2010年9月突然宣布加強稀土出口控制的決定，令很多貿易伙伴、特別是日本陷入困境。
北京方面堅稱，此舉意在保護環境，保證資源的可持續利用。絕大多數稀土消費國都嚴重依賴中國提供這17種礦物元素或合金，用于生產混合動力汽車、風力渦輪機、導彈以及iPad等高科技產品。日本作為這些材料的最大消費國，一般不愿與這個鄰國和最大的貿易伙伴正面對抗。但日本國內的生產商卻感到相當絕望。因此，當美歐在今年春天決定就中國稀土政策向世貿組織提起訴訟時，東京方面也迫不及待地加入了進來。
在向世貿組織的控訴中，各方指責中國操縱稀土價格，在國內維持低價，而出口時卻提高價格，從而迫使國外企業將業務轉移到中國。“我們希望我們的公司能夠在美國生產這些產品，”美國總統奧巴馬在白宮提到此案時這樣說道。“但要這樣做，美國制造商就需要從中國獲得稀土原材料。”
專家表示，中國目前面臨的風險就是稀土大客戶紛紛轉向別處尋求供應源。2010年，中國突然停止稀土出口運輸長達數月之久。2011年的稀土出口價格又處于漩渦之中。這些原因促使美國、澳大利亞和其他國家不得不增加本土的稀土產量，甚至恢復了中斷多年的稀土生產(中國曾經是無可匹敵的低價供應商)。“很難講中國從這一次的經驗(世貿組織的稀土訴訟案)中學到了什么。”智庫機構進步經濟項目部(ProgressiveEconomy)主任愛德華 格雷瑟(Edward Gresser)這樣說道。該機構隸屬于華盛頓全球公共事業基金會(GlobalWorks Foundation)。格雷瑟曾任美國前任貿易代表查倫 巴爾舍夫斯基(Charlene Barshefsky)的顧問。他說：“中國的自然資源本身來講非常脆弱。他們用來針對其他人的武器(自然資源禁運)也可以被其他人反過來用來針對他們。”
不公正的負擔？
中國對世貿組織的訴訟案回應稱，其政策是保護稀土礦開采和加工行業健康發展的必要措施，也是為了維護本國戰略利益。商務部表示，中國已經為世貿組織的訴訟案作好了應訴準備，并堅稱北京方面的目的只是為了保護中國的自然資源與環境，而不是引起貿易混亂。外交部發言人劉為民說：“盡管承受著巨大的環境壓力，中國依然在努力保持一定的出口量。”
換而言之，中國是在主張自己在稀土供應方面承受了不公正的沉重負擔。中國稀土儲量占全球的50%，但卻提供了97%的原材料。3月26日，中國農業銀行首席經濟學家向松祚在由中國國際廣播電臺舉辦的一場廣播辯論節目中堅稱，美國和其他稀土消耗大國并沒有敦促其他國家供應更多稀土，這是“不公平的”。他把這個問題與軍事戰略聯系在一起。“很多中國人抱怨說，稀土是制造高科技軍事武器的關鍵原料，從而達到限制中國、減少來自中國‘威脅’的目的。為了開采稀土，對環境造成了非常有害的影響，工作條件也很惡劣。中國只有加強對稀土出口的限制才是公平之舉。” 向松祚說道。“美國、歐盟和日本的抱怨毫無理由。”
盡管稀土名為“稀”土，但實際上它們的供應量卻并不稀少。根據美國地質調查局的《2012年礦物情況小結》，中國的稀土儲備量為世界之最，約為5500萬噸；其次是美國，1300萬噸；獨聯體國家(前蘇聯)，總共1900萬噸；印度，310萬噸；以及澳大利亞，160萬噸。中國2011年的稀土產量為13萬噸。當年全球總產量為13.358萬噸。最受關注的是鏑的供應情況。這種元素被用作制造混合動力汽車的磁體材料以及電腦的磁力驅動器。中國是主要的鏑生產國。
格雷瑟說，根據美國地質調查局的數據，專家的觀點是這些原材料并不短缺，已知儲備足以開采數百年。這些材料重新利用起來也相對比較容易，是對儲備的進一步補充。除此之外，并非所有中國專家都認為目前的情況是對中國戰略利益的一種威脅。對外經濟貿易大學的經濟學副教授龔炯表示，北京方面不僅限制出口，也限制消費。他說：“我們可能會敗訴。因為我們的理由是以自然資源(例如稀土)和環境保護為依據的。但這不能證明收緊出口配額就是合理的。國內用戶和出口之間應該并無差別。”
哈佛大學肯尼迪學院ASH民主治理與創新中心高級研究員威廉 奧弗霍爾特(William Overholt)指出，事實上，中國目前處境尷尬(如果可以這樣說的話)的直接原因是其早前企圖排擠其他稀土出產國的政策。中國直到20世紀80年代才開始開采稀土礦。截至20世紀90年代中期，其稀土產量已經超過美國。這緣于其低廉的勞動力成本和寬松的環境法規。稀土礦往往與放射性元素混雜在一起，因此加工過程中會產生低濃度的放射性廢物。此外還會引發很多與采礦和冶煉相關的環境問題。奧弗霍爾特說：“中國之所以能夠提供97%的稀土供應量，是因為他們把價格壓到很低，以至于其他人紛紛破產。然后，他們又大幅提高了價格。這種操縱令其他需要這些礦產品的人無所適從。”
“中國表里不一”
印第安納大學中國政治與商業研究中心主任斯科特 肯尼迪(Scott Kennedy)指出，雖然中國近期限制出口的影響很明顯，但北京方面是否有能力對稀土礦開采和生產實施管控，還是未知數。在中國的很多行業確實存在這種情況：地方政府和相互抱團的利益團體經常曲解中央政府協調政策和實施控制的工作，甚至令這一努力付之東流。一份研究報告以“中國表里不一道路坎坷”為題，指出“中國公司(China Inc.)可以解釋為‘中國表里不如一公司’(China Incoherent)。中國目前把持著全球稀土礦的開采，但內部分歧意味著北京并沒有能力利用好這一優勢。”這份報告是肯尼迪為北京的一家研究公司GK Dragonomics撰寫的。地質專業畢業的中國總理溫家寶在制定稀土政策上起到了關鍵作用。但工作層面的職責卻分別落在了四家政府機構肩上：國土資源部、國家發改委、商務部以及工信部。
但是無論如何，北京方面現在更容易針對絕大部分出口實施統一的政策。因為就在不久前，一家包含了四大主要稀土生產商的行業協會建立，總共控制著稀土產量的60%。奧弗霍爾特說：“為了執行世貿組織的判決，重要的是如果中央政府希望與四個部門以及主要的稀土生產商協調，顯然它是可以這樣做的。”盡管目前將私營礦產商、加工商以及貿易商納入控制之下還有難度，但如果中央政府將稀土作為一項優先工作，“地方政府也不會不配合他們。” 奧弗霍爾特說道。
中國已經開始減少稀土出口配額，從而獲得對這個行業的控制權。2010年7月，中國突然發出通知，將當年下半年的出口配額減少至7,976噸，比去年同期減少72%。結果，2010年的總出口配額僅為30,258噸，比2009年的50,145噸減少40%。2011年12月，中國宣布2012年的出口配額定在31,130噸。在國際壓力之下，這一數額比2011年的30,184噸略有提高。
針對日本的武器
對于中國是否會將控制稀土作為一件外交武器，專家的意見有所分歧。但是在2010年，中國確實對日本采取了這種手段。當年9月，中國突然在沒有提前通知日本、美國或者歐盟的情況下中止了稀土出口。很多觀察家猜測，中國禁止向日本出口稀土一事盡管官方從未正式承認，但卻是一起外交事件所導致的后果。在中國東海的爭議島嶼附近，一艘中國漁船遭日本巡邏艇沖撞。中國對美國和歐盟的禁運持續了10天，但對日本的禁運則持續了兩個多月。這一信息由中國商務部長陳德銘幾經輾轉才得以傳達。他證實政府沒有向對日稀土運輸實施任何限制措施，但他表示中國公司很可能因為對日本抱有情緒而這樣做。
去年11月，《紐約時報》報告稱，中國監管機構召集國內稀土公司領導在北京秘密開會，傳達中國政府即將停止所有對日本的稀土運輸。《紐約時報》援引一位了解會議詳情人士的話報道稱，任何公司如果企圖通過增加向第三國的出口量來作為繞過禁運的一種手段，則將失去出口牌照。這位人士堅持隱去姓名，以避免觸怒中國官員。
中國隨后收緊了對稀土產業的控制，自2011年6月起提高了出口價格，并宣布了一項重大的行業合并計劃。于是，2011年8月的鈰價格攀升至150美元/公斤。不過目前其售價約為30美元/公斤。
目前還不清楚中國政府官員如何評價以這種方式針對日本，以及如何評價日本的反應。格雷瑟指出：“但是當一個國家感到自己有了權力的時候，就很容易在關系緊張的時期利用這種權力。如果不這樣做反而令人驚訝。”日本拓殖大學商務研究生院教授Konosuke Takegami預計，如果雙邊關系因為領土或其他爭端再度惡化，中國很可能再次利用這種戰略。他說：“中國可能在正常時期對日本采取軟立場，但是一旦感到自己有必要這么做，則可能(在稀土方面)采取非常強硬的手段。”
世貿組織訴訟案
不可避免的，中國的做法給很多主要稀土消費國施加了巨大壓力。他們或者要找到替代供應商，或者要將業務移到中國。Hitachi Metals公司是一家大型磁鐵制造商。他們正在考慮將釹磁鐵生產業務轉移到中國和美國。在美國，一些礦產公司在經過10年的中斷后正在籌備重新開始稀土生產。日本主要的稀土合金制造商Showa Denko KK去年宣布，將把中國合資公司的產量提高50%，達到每年3,000噸。據稱此舉激怒了日本商貿部。Shin-Etsu Chemical公司也在1月表示，將在越南建立一家稀土回收廠，而不是對國內工廠進行升級。
誰能贏得世貿組織的訴訟案？三原告之所以等到最近才提起訴訟，是因為他們一直在觀察另一起針對中國的原材料訴訟案的結果。1月份，世貿組織專家組針對中國限制鋼材和化工品原材料出口一案判決中國敗訴。該決定很可能給美歐提供了贏得稀土訴訟案勝利的依據。在較早期的判決中，世貿組織專家組認定中國的原材料出口稅和出口配額違反了全球貿易規則，必須更改。歐盟和墨西哥在這一項于2009年提起的訴訟案中加入了美國的陣營，宣稱中國的多項原材料出口政策，比如鋁、鎂、錳、碳化硅、硅和鋅，都令中國企業享受到不公平的優勢，因為它們在國內市場的售價很低，而出口價格則要高得多。清華大學經濟管理學院副教授帕特里克 霍瓦內茨(Patrick Chovanec)說：“他們此前也曾針對其他原材料提起請求，并希望看到結果如何。當案件經過層層上訴、最終得到明確判決的時候，他們感到有了先例可循。”
霍瓦內茨相信，美國貿易官員很可能希望打一個提前量，以便觀察中國對世貿組織的前一個判決作何反應，以及是否會影響中國的稀土政策。但是，由于沒有跡象顯示判決造成了任何影響，美國貿易代表辦公室就決定繼續起訴。“贏得了原材料訴訟案，現在就有了法律先例，為美國貿易代表辦公室的人判斷他們是否能夠贏得稀土案奠定了一定基礎。”格雷瑟說道。“如果你就如此重要的問題提起訴訟，但又沒有法律先例，就不得不小心了。如果你輸了，這就會變成法律先例，以后的同類訴訟想贏就很難。”
在世貿組織掂量本案是非曲直的同時，爭端已然改變了稀土行業的面貌。美國、澳大利亞和其他一些國家已經重新開始生產稀土，或者提高了稀土產量。而一些主要的進口國，比如日本，則開始對供應鏈實施多樣化調整。科羅拉多州的Molycorp公司預測，截至三季度末，稀土的產量就能達到第一階段19,050噸的年產量。第二階段的計劃是在2013年之前將產量再提升20,000噸。澳大利亞Lynas公司則預計在2012年年底之前收獲自己的首批稀土，產量初步達到每年11,000噸。
美國能源部在一份名為“重點原材料戰略”的報告中預測，未來所有新增稀土礦的產量加在一起，全球稀土年產量將在2015年之前達到20萬噸，高于目前的13.358萬噸。美國、澳大利亞、越南、印度、俄羅斯、哈薩克斯坦以及南非都有進一步擴大生產的潛力。由于供應紛爭出現于2010年，日本對中國的稀土依賴程度已經從90%以上減少至80%，主要是通過供應地多樣化的手段，包括馬來西亞、印度和蒙古。
即便是在向世貿組織提起訴訟的同時，絕大多數國家仍會繼續尋求中國的替代者。而這并不僅僅是因為中國的出口政策可能在今后制造麻煩。市場動態很可能進一步蠶食中國的“準獨裁”地位。“中國可能會憑借價格占據主導地位，但是一旦可靠性成了問題，人們便會尋求其他供應源，即便這樣的代價要更大。這種尋找一直在進行，已經有一年多之久了。一些錫礦正在加入進來。” 霍瓦內茨說道。“向世貿組織提交申請能否改變這些情況？其效果并不會好于市場動態。市場動態已經發生改變了。”
且不論其他原因，中國在獲取自然資源方面比美國還要不堪一擊。中國是世界上最大的原油、鐵礦石以及其他自然資源進口國之一，格雷瑟指出。最好的情形是，就世貿組織訴訟案的咨詢有助于中國和貿易伙伴在一定程度上緩和針對稀土資源及其利用技術問題的緊張關系。較不樂觀的情形可能是在這樣或那樣資源上的摩擦升級。這是所有當事方都不樂于看到的結果。格雷瑟說：“歸根結底，中國的自然資源禁運確實是一步險棋，很大程度上在于它對能源的需求實在是太大了。”
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