稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展須有戰(zhàn)略意識(shí)
對(duì)話人 蘇文清 中國稀土學(xué)會(huì)第4屆理事會(huì)副理事長(zhǎng)
采訪人 李瑩
點(diǎn)擊一
焦點(diǎn)關(guān)注 稀土濫采、盜采現(xiàn)象屢禁不絕的原因
關(guān)鍵思路 稀土作為國家戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)定位不清晰
記者:近年來，國家對(duì)稀土行業(yè)發(fā)展高度重視，陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策措施，但稀土濫采、盜采現(xiàn)象依然沒有杜絕，環(huán)境污染問題依然十分嚴(yán)重，稀土問題的根源在哪里？
蘇文清:事實(shí)上，國家對(duì)稀土的重視不是今年才開始，已經(jīng)有過三四次對(duì)稀土密集出臺(tái)措施的過程。稀土價(jià)格過低，國家采取措施，稀土價(jià)格回升，但是過不了多久，稀土的價(jià)格再次下跌，國家再次采取措施。為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的反復(fù)過程？主要原因在于我們采取的措施不對(duì)路，沒有把思想上的重視轉(zhuǎn)化為有針對(duì)性、治本的綜合政策措施。
要弄清稀土的問題，首先要看稀土產(chǎn)業(yè)的定位。稀土產(chǎn)業(yè)雖是小產(chǎn)業(yè)，但對(duì)其他產(chǎn)業(yè)尤其是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)具有重要的影響，對(duì)提升我國國力、軍力至關(guān)重要。因此，我國應(yīng)該將稀土視為國家的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。稀土涉及的問題，需要站在國家層面思考。
我認(rèn)為，目前，我國稀土產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，沒有清晰的戰(zhàn)略意識(shí)，缺乏有針對(duì)性的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)和戰(zhàn)略措施，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下更多地采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制管理方法，是其問題屢治不愈的主要原因。
具體而言，稀土產(chǎn)業(yè)管理存在的主要問題表現(xiàn)在以下幾方面:
首先，多部門管理，權(quán)責(zé)不明。國土資源部管理稀土資源采礦權(quán)；工業(yè)和信息化部對(duì)冶煉分離企業(yè)等下發(fā)指令性生產(chǎn)計(jì)劃；稀土出口配額和出口關(guān)稅等由商務(wù)部和國家稅務(wù)總局確定；環(huán)境保護(hù)部決定稀土企業(yè)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。多頭分別管理最終導(dǎo)致政策、措施協(xié)調(diào)統(tǒng)一性差，多方之間的利益博弈、交流溝通和理解上的差異使總攬全局的、高效的規(guī)章政策難以出臺(tái)。目前，缺乏一個(gè)部門對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)總負(fù)責(zé)、總牽頭，制定長(zhǎng)遠(yuǎn)、系統(tǒng)的管理措施。
其次，許多政策是針對(duì)當(dāng)時(shí)具體情況制定的。就事論事的多，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)統(tǒng)籌考慮。政策的連續(xù)性差，且違反政策的成本較低，以罰代管的現(xiàn)象普遍，缺乏區(qū)別于其他部門的管理?xiàng)l例。
第三，對(duì)稀土的勘查儲(chǔ)備工作重視不夠，尚未建立必要的儲(chǔ)備制度。自1990年以來，國家對(duì)稀土的普查及勘探工作開展較少，致使稀土儲(chǔ)量家底不清，對(duì)外公布的數(shù)據(jù)混亂，安排開采計(jì)劃時(shí)心中無數(shù)。
第四，中央和地方角度不同，出發(fā)點(diǎn)和利益取向不同，很難形成一個(gè)有效的整體，地方管理不到位，執(zhí)法不嚴(yán)格。多年來，稀土開采和冶煉分離企業(yè)的興起帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大大增加了地方財(cái)政收入。可是，國家出臺(tái)的一系列政策例如劃定稀土礦產(chǎn)國家規(guī)劃區(qū)等，旨在收回資源開采權(quán)和監(jiān)管權(quán)，同時(shí)希望將開采、生產(chǎn)、銷售、應(yīng)用研發(fā)等產(chǎn)業(yè)流程轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的央企經(jīng)營。地方政府與中央政府沒有達(dá)成利益共識(shí)，當(dāng)前的措施與法規(guī)忽視了地方利益。“上有政策、下有對(duì)策”，地方政府存在抵觸情緒，監(jiān)管并不積極。
第五，缺乏一整套促進(jìn)稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃，尤其缺乏對(duì)稀土下游高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的扶持。目前，稀土原材料價(jià)格的暴漲增加了下游企業(yè)的生產(chǎn)成本，對(duì)下游應(yīng)用企業(yè)造成極大傷害，中小企業(yè)紛紛停產(chǎn)或倒閉。而稀土的發(fā)展關(guān)鍵在于應(yīng)用技術(shù)的進(jìn)步，對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)鏈下游的扶持至關(guān)重要。
第六，我國對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)的調(diào)控主要采取的是行政性約束政策，一些企業(yè)炒作有限的出口配額，非法配額轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象嚴(yán)重。同時(shí)，行政分配出口配額增大了有關(guān)部門的權(quán)力，從而增加了權(quán)力尋租的風(fēng)險(xiǎn)。
點(diǎn)擊二
焦點(diǎn)關(guān)注 稀土出口配額如何管制
關(guān)鍵思路 運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，采取市場(chǎng)手段，按照公平、公正與效率原則
記者:您剛剛提到，許多政策的出臺(tái)是針對(duì)當(dāng)時(shí)具體情況制定的，就事論事的多，在這一問題上，您認(rèn)為應(yīng)該做哪些改進(jìn)？
蘇文清:要使稀土管理擺脫部門和地區(qū)的局限性，把稀土發(fā)展上升到國家整體利益和戰(zhàn)略高度，出臺(tái)《稀土礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》十分必要。為什么要把稀土產(chǎn)業(yè)管理上升到法律層面？我們有沉痛教訓(xùn)。以鎢礦為例，由于過度開采、嚴(yán)重浪費(fèi)，我國從鎢礦富有國變成了貧鎢國家，需要進(jìn)口鎢礦。如果不改變現(xiàn)狀，我國也會(huì)出現(xiàn)稀土資源短缺的狀況。同時(shí)，稀土礦產(chǎn)資源率先單獨(dú)立法，也可以為更多戰(zhàn)略性小礦種的資源保護(hù)探索一條新路。
記者:如何建立稀土資源儲(chǔ)備制度？
蘇文清:由于近20年過度開采，按照現(xiàn)在的開采速度，一些重要的稀土元素將全面緊缺乃至資源枯竭。所以，要對(duì)稀土資源進(jìn)行必要的儲(chǔ)備。一方面，禁止一些探明儲(chǔ)量的礦山的開采，特別是南方的一些重稀土礦。因?yàn)橐坏╅_采，盜采、私挖現(xiàn)象將難以杜絕。另一方面，可以在低價(jià)時(shí)收購各級(jí)初級(jí)產(chǎn)品儲(chǔ)存起來。國外很早就建立了稀土的儲(chǔ)備制度。美國關(guān)停了很多本國的稀土礦，低價(jià)購買中國的稀土資源。日本、韓國推行政府、企業(yè)兩級(jí)儲(chǔ)備政策，囤積中國稀土產(chǎn)品。我國出臺(tái)并實(shí)施稀土資源儲(chǔ)備政策已刻不容緩。
記者:稀土出口配額管制的方法對(duì)奪回國際定價(jià)權(quán)、保護(hù)國內(nèi)稀土資源等確實(shí)起到了立竿見影的效果。但這種簡(jiǎn)單的以行政手段控制資源的方式增大了權(quán)力尋租的風(fēng)險(xiǎn)，并引起了發(fā)達(dá)國家以違法世貿(mào)組織規(guī)則為借口的國際訴訟。如何改變這種狀況？
蘇文清:我覺得，出口配額分配環(huán)節(jié)應(yīng)是改革的重點(diǎn)。應(yīng)運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，采取市場(chǎng)手段，按照公平、公正與效率原則予以解決，改變目前存在的“跑配額”、倒賣配額等影響行業(yè)秩序和容易滋生腐敗行為的狀況。配額確定后，根據(jù)目前執(zhí)行的配額申報(bào)條件和申報(bào)程序公開接受報(bào)名，讓符合條件的企業(yè)采取公開競(jìng)標(biāo)的形式來競(jìng)爭(zhēng)配額。通過競(jìng)標(biāo)，最后報(bào)價(jià)高的企業(yè)獲得配額。配額的底價(jià)與最后成交價(jià)之差，作為稀土產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金，支持稀土產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。
可以把出口配額的數(shù)量與稀土元素結(jié)構(gòu)結(jié)合起來，細(xì)化出口配額產(chǎn)品分類。對(duì)我國稀土資源中自然配分較高、利用率不高的單一稀土，如鑭等，擴(kuò)大配額比例或取消配額限制。對(duì)稀土資源中自然含量少、需求多而市場(chǎng)緊缺的單一稀土，如鏑等，減少配額數(shù)量或禁止出口。對(duì)高附加值稀土產(chǎn)品的出口也應(yīng)擴(kuò)大出口配額比例。
此外，發(fā)展稀土產(chǎn)業(yè)應(yīng)有國際眼光。要有走出去的意識(shí)。從國際角度看，稀土是我國有優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)。面對(duì)國外的訴訟壓力，我們不應(yīng)只是解釋防范，而應(yīng)積極主動(dòng)采取對(duì)策。要積極尋找其他國家礦產(chǎn)資源，主動(dòng)參與其他國家稀土資源開發(fā)。一方面，可以發(fā)揮我國在稀土礦開采與分離提取方面的國際領(lǐng)先的技術(shù)優(yōu)勢(shì)；另一方面，可以減少國內(nèi)稀土資源的消耗，為快速增長(zhǎng)的稀土消費(fèi)尋找新的資源市場(chǎng)。
點(diǎn)擊三
焦點(diǎn)關(guān)注 稀土資源的利益分配
關(guān)鍵思路 稀土資源應(yīng)歸中央管理，但要統(tǒng)籌考慮地方的需要
記者:如何調(diào)動(dòng)地方政府管理稀土的積極性？
蘇文清:老話講，靠山吃山，靠水吃水。稀土資源與所在地有直接利益關(guān)系。一般來講，有礦的地方經(jīng)濟(jì)普遍較為落后。讓地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力下，首先考慮國家利益、國家戰(zhàn)略是件很困難的事。因此，稀土資源管理權(quán)不能下放到地方政府，仍然應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一歸中央管理。但國家要統(tǒng)籌考慮資源所在地的地方利益和地方人民群眾的需要。可以將初級(jí)產(chǎn)品的冶煉、一部分中級(jí)產(chǎn)品的加工放在資源所在地，讓地方有一定的稅收，解決一部分就業(yè)。同時(shí)，資源稅中的一部分也可以留在當(dāng)?shù)亍Ｓ眠@筆錢建立稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，專門用于促進(jìn)稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展。讓地方在落實(shí)中央政策的同時(shí)，獲得一定的利益。
記者:今年4月1日起，我國統(tǒng)一調(diào)整稀土礦原礦資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)，稅額提高10~20倍。您如何看待這一措施？
蘇文清:長(zhǎng)期以來，我國的稀土企業(yè)大多無償取得采礦權(quán)，并且只交納部分排污費(fèi)。其資源和環(huán)境成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其交納的費(fèi)用，這筆企業(yè)應(yīng)計(jì)而未計(jì)的資源和環(huán)境成本一直由全社會(huì)共同承擔(dān)。我曾對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)的成本和效益做過分析，如果稀土企業(yè)將資源和環(huán)境成本的一半計(jì)算入生產(chǎn)成本，他們肯定虧本。事實(shí)上，對(duì)于稀土這種特殊的資源，稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)再高也不為過。
建議國家在提高征稅標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，拿出從稀土產(chǎn)業(yè)征收的資源稅和排污費(fèi)中的一部分，成立稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，用來扶持稀土行業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境修復(fù)。
記者:過去遺留的環(huán)境污染治理費(fèi)用應(yīng)如何籌措？
蘇文清:我覺得，過去造成的污染的治理費(fèi)用，應(yīng)主要由國家買單，部分由地方和企業(yè)買單。應(yīng)主要靠增量解決遺留的問題，部分由用存量來解決，也可以對(duì)新開采的稀土礦多征收一筆費(fèi)用，用于解決過去的污染問題。還有，就是嚴(yán)格執(zhí)法，不能邊治理遺留污染邊產(chǎn)生大量新的污染，形成惡性循環(huán)。
點(diǎn)擊四
焦點(diǎn)關(guān)注 稀土企業(yè)如何科學(xué)發(fā)展
關(guān)鍵思路 實(shí)施差異化和國際化戰(zhàn)略
記者:2010年6月初，工業(yè)和信息化部和國家發(fā)改委已選定幾家國有骨干企業(yè)對(duì)我國稀土資源進(jìn)行整合。目前，包鋼稀土基本控制了北方輕稀土，而五礦集團(tuán)、中國鋁業(yè)公司等實(shí)力雄厚的企業(yè)也將對(duì)南方稀土企業(yè)進(jìn)一步整合。如何看待稀土行業(yè)的并購與整合？
蘇文清:一提到稀土行業(yè)管理問題，很多人就會(huì)提到，要提高產(chǎn)業(yè)集中度，就要把稀土產(chǎn)業(yè)做大。過去成立南方稀土集團(tuán)、北方稀土集團(tuán)，現(xiàn)在由央企對(duì)稀土行業(yè)進(jìn)行并購和整合，都是這一思路。對(duì)于稀土行業(yè)的并購，我認(rèn)為，在礦產(chǎn)開采領(lǐng)域，企業(yè)一定要大、要少、要整合，嚴(yán)格行業(yè)準(zhǔn)入，要有一整套的措施去規(guī)范他們。這有利于對(duì)稀土資源的保護(hù)，畢竟大企業(yè)實(shí)力強(qiáng)。運(yùn)作規(guī)范，而且違法付出的代價(jià)也較小企業(yè)高很多。
但需要明確的是，稀土產(chǎn)業(yè)中，僅上游企業(yè)應(yīng)該做大、進(jìn)行壟斷。稀土下游的中小企業(yè)應(yīng)保護(hù)和扶持。我在包頭國家稀土高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)任職期間，也想把稀土產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)。我們從全國51位上升到了第23位，年財(cái)政收入從幾千萬元增加到超過10億元。但是，稀土產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)總量和稅收中所占的比重依然很小，貢獻(xiàn)不大。這促使我對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的一些特征進(jìn)行更為理性的認(rèn)識(shí)。稀土產(chǎn)業(yè)是一個(gè)高科技依賴性的小產(chǎn)業(yè)，我們不能期望它像鋼鐵產(chǎn)業(yè)、鋁業(yè)等其他材料產(chǎn)業(yè)或制造產(chǎn)業(yè)那樣做很大，這是由稀土本身的功能和特征決定的。此外，稀土是17種元素，每個(gè)元素又有上千種產(chǎn)品。中科院1/3的科研人員的研究涉及稀土，一個(gè)企業(yè)也不可能做幾千個(gè)產(chǎn)品。因此，如果主要拿經(jīng)濟(jì)總量等數(shù)量指標(biāo)來衡量稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平到頭來總量上不去，反而極為有可能影響對(duì)大量中小稀土企業(yè)的扶持，忽略對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展有著重要或決定性影響的科研開發(fā)和未來人才培養(yǎng)的投入和支持。
記者:據(jù)了解，行業(yè)龍頭企業(yè)包鋼稀土在兩次環(huán)保核查均未過關(guān)。如何保證企業(yè)嚴(yán)格履行其應(yīng)盡的環(huán)境責(zé)任？
蘇文清:對(duì)于大企業(yè)不履行環(huán)境責(zé)任的問題，應(yīng)這樣看待。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)角度看，雖然現(xiàn)在越來越強(qiáng)調(diào)企業(yè)社會(huì)責(zé)任，但從根本上講，企業(yè)都是逐利的。因此，政府對(duì)企業(yè)的監(jiān)管非常重要。國家應(yīng)明確誰污染、誰治理的原則，完善法律、經(jīng)濟(jì)等監(jiān)管手段，嚴(yán)格執(zhí)法、違法必究。
記者:從當(dāng)前稀土價(jià)格上漲中受益的主要是稀土開采和冶煉等上游企業(yè)，而不是附加值高的下游企業(yè)。一面是稀土礦價(jià)格飛漲，上游企業(yè)利潤(rùn)率倍增；另一面是稀土應(yīng)用企業(yè)成本提高、利潤(rùn)壓縮，不得不減產(chǎn)或停產(chǎn)。這種產(chǎn)業(yè)鏈利潤(rùn)倒掛的現(xiàn)狀帶來了嚴(yán)重的負(fù)面影響。如何促進(jìn)高附加值企業(yè)的發(fā)展？
蘇文清:為什么我國稀土初級(jí)產(chǎn)品要大量出口？因?yàn)槲覈⊥裂芯繎?yīng)用水平落后，稀土原料無法充分應(yīng)用。國外壟斷大量先進(jìn)的稀土應(yīng)用技術(shù)，例如航天技術(shù)、軍事技術(shù)等。原來我們講稀土賣的是土價(jià)錢，現(xiàn)在稀土賣了高價(jià)，但我們只拿到了幾億美元，我們失去的是寶貴的資源。發(fā)達(dá)國家通過深加工，把大量產(chǎn)品以高價(jià)賣回國內(nèi)，依然賺取巨額利潤(rùn)。因此，促進(jìn)稀土產(chǎn)業(yè)鏈下游高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提高稀土產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平至關(guān)重要。
稀土產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)決定了稀土產(chǎn)業(yè)鏈下游多為中小企業(yè)。應(yīng)大力扶持和幫助稀土下游中小企業(yè)鉆研稀土行業(yè)某一領(lǐng)域或某個(gè)產(chǎn)品的技術(shù)，使其集中力量把產(chǎn)品做深、做細(xì)，提高產(chǎn)品技術(shù)含量和質(zhì)量。不求做大，要求做強(qiáng)，從而從整體上推動(dòng)稀土產(chǎn)業(yè)科技水平。
推動(dòng)稀土高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，有一系列工作要做:制定稀土高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展規(guī)劃；建立稀土高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基金；完善稀土高新技術(shù)進(jìn)出口政策；推進(jìn)官、產(chǎn)、學(xué)、研合作；在資金、稅收等方面扶持稀土高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；制定促進(jìn)稀土高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的風(fēng)險(xiǎn)投資政策；引進(jìn)和培養(yǎng)稀土高新技術(shù)人才；培育稀土高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)；實(shí)行稀土高新技術(shù)產(chǎn)品優(yōu)先采購等。
總之，要改變生產(chǎn)稀土深加工產(chǎn)品的企業(yè)盈利能力低于生產(chǎn)初級(jí)稀土產(chǎn)品企業(yè)的狀況。不能使大量中小稀土深加工企業(yè)快速發(fā)展的稀土政策，是失敗的政策。
記者:從企業(yè)自身來看，稀土企業(yè)應(yīng)走怎樣的發(fā)展之路？
蘇文清:發(fā)展稀土產(chǎn)業(yè)要發(fā)揮政府和企業(yè)兩個(gè)主體的作用。作為市場(chǎng)主體的稀土企業(yè)應(yīng)主要從差異化戰(zhàn)略和國際化戰(zhàn)略出發(fā)。
第一，稀土領(lǐng)域產(chǎn)品太多，一個(gè)企業(yè)根本不可能做好所有產(chǎn)品。因此企業(yè)要追求差異化，集中力量把一個(gè)或幾個(gè)產(chǎn)品做好，把一個(gè)領(lǐng)域做深，在行業(yè)中擁有核心競(jìng)爭(zhēng)力。
第二，我國資源有優(yōu)勢(shì)，技術(shù)沒有優(yōu)勢(shì)。因此，稀土企業(yè)要走出去，實(shí)施國際化戰(zhàn)略，可與國外合作者建立戰(zhàn)略聯(lián)盟，或并購國外企業(yè)。與國外合作者建立戰(zhàn)略聯(lián)盟關(guān)系，可以獲得生產(chǎn)和行銷的規(guī)模優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)我國企業(yè)專業(yè)技術(shù)的不足，有利于企業(yè)盡快進(jìn)入國際市場(chǎng)。并購或引進(jìn)國外企業(yè)時(shí)應(yīng)選擇產(chǎn)品具有領(lǐng)先技術(shù)的稀土產(chǎn)業(yè)鏈下游企業(yè)，以實(shí)現(xiàn)雙方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的目標(biāo)。
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