中國應抬高稀土價格抑制發達國家需求
3月13日，美日歐就中國稀土等原材料出口限制措施訴諸世界貿易組織（WTO），稀土問題引起了廣泛的關注。為什么美日歐國家會提出這種訴訟？是否僅僅是簡單的貿易爭端問題？從美日歐國家提出訴訟到WTO做出最終裁決這個過程中，中國又該如何應對？中國國內又應采取哪些措施來整合稀土行業？環球網邀請到了對外經貿大學WTO研究院副院長屠新泉教授與網友就這些問題進行在線交流和探討。
美歐早已“投石問路” 稀土訴訟意料之中
環球網：稀土緣何屢屢觸動美日歐的神經？稀土對每個國家來說有多重要？
屠新泉：稀土是一種很重要的戰略資源元素，它是多種稀有金屬的總稱。這些稀有金屬在當今的工業技術當中有很廣泛的應用，很多尖端科技都要用到稀土當中的一些元素，這些元素可能單個來看不是有特別重要的因素，但是它是加到其他元素當中可以產生性質上的變化。所以電子、機械、能源包括國防軍事方面都有很重要的作用，中國也一直非常重視稀土。
環球網：美日歐3月13日提起的這次訴訟，讓很多人都想起了另外一個類似的案子。也就是2009年6月，美國、歐盟就曾就中國限制9種原材料出口向世貿組織提出訴訟，2011年7月，WTO初裁中國違規，2012年1月底，WTO再次裁定中國限制9種原材料出口違規。上述這個情況中雖然沒有涉及稀土，但是當時很多相關評論認為其實這是歐美國家“投石問路”的舉動，得到WTO支持后，很可能將下一個目標鎖定稀土。如此看來，3月13日這次美日歐就中國稀土等原材料出口限制措施訴諸WTO，應該也是在意料之中吧？
屠新泉：對，應該說在2009年6月美日歐提出原材料出口案的時候我們就考慮到稀土是他們更重要的目標。從現在的情況來看，美日歐確實達到了這樣的目的，上次的裁定對我們不是很有利。專家組、上訴機構對中國原材料出口限制措施基本是否定的，包括我們的出口稅和出口配額政策，他們認為和我們入世承諾以及WTO規則不是很一致。這樣的裁定應該說現在為美歐奠定了很好的基礎，對我們是一個不好的先例。目前對稀土的訴訟還會受到上一個案件裁決的影響。
環球網：中國加入世貿時，涉及到稀土方面的相關規定是怎樣的？
屠新泉：WTO規則允許成員對他的原材料和資源產品征收出口稅，但是中國在入世承諾過程當中因為我們是一個新加入成員，所以他們提出了一些超出WTO規則的要求，最后我們承諾是對84種產品可以征收出口稅，這84種產品以外的不能征收，這對中國有點不太合理。當然這個情況不光是中國才有，在WTO成立之后新加入的一些成員都有這樣的情況。這就是后來者一個吃虧的狀況。
當時入世談判的時候我們對稀土出口，甚至出口退稅而不是征稅，所以說在那個情境下我們更多的考慮出口創匯，怎么樣擴大出口來保持自己的貿易順差或者外匯的收入。所以說在一些問題上可能就沒有完全從資源保護的角度去考慮。
不能不說這是一個遺憾。但是也是一個情勢變化，我們也沒有完全預料到這樣的新變化。
環球網：這個是不是可以理解為，有一些規則我們在當初制定時沒有想到現在的情況，這種摩擦可能也是難以避免的吧？有些規則會隨著事件發展呈現出不同的情況。
屠新泉：就出口稅的問題，上一個原材料出口限制案當中，專家組和上訴機構的裁定，從法律的角度解釋、看待的話，也是存在一定問題的。說實話，中國法律專家都沒被說服。專家組、上訴機構裁定依據的是我們當時承諾有一個關于出口稅的條款，有84種可以征收，當時列了兩種意外情況，在一定條件下我們也可以征收出口稅，理由是保護資源環境。可是我們入世承諾時沒有把這個例外說清楚，沒有把它放在關于出口稅條款當中。
可是我們的看法是，保護環境這是普遍成員的權利。雖然承諾書上沒有寫這個，但是這是一般性原則，在任何情況下都可以用。可是專家組和上訴機構做了一個狹隘的解釋，你沒有寫就認為沒有。
然而站在常人的角度考慮，不用寫也應該有這樣的權利，所以我們感覺有點委屈，對他們的裁定不是那么認同。
出口稅問題在稀土案當中可以繼續爭取。上一個案例裁定雖然有示范效應，但是不是絕對的。不同的情況會有不同的理解，所以我們會繼續爭取。
環球網：還有一個涉及到原材料和稀土的出口管理措施，就是出口配額。出口配額就是說我們限定今年出口量是多少。我了解到的數據中國2012年稀土配額在三萬噸，跟2011年持平。
屠新泉：配額就相對要麻煩一些。WTO的規則一般來說是禁止這種所謂數量限制的，禁止配額。任何成員都是一樣的。只有在特定情況下，符合一定的條件，就是所謂符合一定的例外條件才可以。
主要有兩個方面：第一，為保護人類、動物、植物健康和生命，可以采取一定的數量限制措施。比如說有瘋牛病的牛肉可以禁止，或者說有些植物當中會造成破壞生態的，就禁止或者限制數量；第二，有保護可耗盡的自然資源的，比如稀土、礦產都是可耗盡的。所以我們也可以采取出口配額的措施。但是有一個條件，你在使用出口配額同時也要限制國內生產消費，既然你要保護這個可耗性資源，所以應該同時限制出口和國內消費。如果符合這樣的條件，可以實行配額限制。
據理力爭 中國抗辯仍有希望
環球網：這次是美日歐三方集體“圍剿”，您覺得中國應該如何應對呢？商務部也表示，對美日歐提出的磋商請求，我們將根據世貿組織終端程序來解決，這個過程是怎樣的？
屠新泉：這件事有一個基本程序，第一步就是磋商，雙方繼續就這個問題的理解包括對雙方的影響進行磋商。如果在這個過程當中可以達成一致，這個就解決了。磋商一般是兩個月左右，達成的話就撤訴。如果不能達成一致，WTO會成立專家組，一般是三個人，這三個人是從專家組庫當中挑選的，由秘書處選擇。
這三個人不能跟當時國家有直接利害關系，其親屬有這種關系也不行。這相當于合議庭，會做事實性和法律性的調查。這個過程會組織聽證會，雙方國家會請律師寫陳詞、各種各樣的文件，也要答辯。這個過程通常是半年到9個月的時間，但是也可以延長。
最后專家組會做出一個裁決，對事實做出一個判斷。比如說出口稅、出口配額是不是符合規定，會做出裁決。如果你做了違反WTO規則的話，他建議敗訴的成員使他的政策符合WTO規則。是“建議”，注意這樣一個措詞。
專家組裁定做出之后，如果說雙方，任何一方都可以認為裁定當中有自認為不符合WTO規則的解釋，他可以要求WTO上訴機構對這個案件做一個重新審理，或者說進行法律上的再審。
上訴機構是WTO的一個永久性、固定性的機構，由七個人組成，現在這個機構主席是中國人。但是在裁定這個案件的時候也是選3個人，也是不能和當時國家有直接厲害關系。但是這個回避有的時候沒有辦法完全做到，因為只有七個人，可選的余地比較少。包括上一個原材料案件當中，上訴機構當中有兩個人是來自美國。所以我們對上次的裁定不是特別服氣，跟這個也有關系。稀土案完全避免這種情況也不太可能，就看這些人的職業操守了。這是WTO規則當中存在的一個漏洞。
上訴機構會對專家組報告進行法律分析，不會進行事實分析，他們只看專家組引用的規則是否正確。
環球網：上訴機構只根據規定來做法律上的解釋？不再做事實方面的調查？
屠新泉：是的。上訴機構程序大概是兩個月左右，在一到兩個月之內做出一個裁定。這個裁定就是最終裁定。它會對專家組的分析、結論做出裁決。如果是對的就維持原判，要求敗訴一方履行義務。反之的話就推翻。其實上次原材料案件在一些方面中國是勝訴的，例如配額管理方面，所以我們可以繼續實施。
做出裁定之后，敗訴一方應該在合理的時間履行相關的規定。那么這里又涉及到“合理的時間”，這個也是取決于雙方之間的協商。如果雙方協商不成，WTO又可以成立一個專家組來對你的執行問題進行審理，他會給出一個合理的時間。比如說就這個問題，給出了半年，半年內就必須執行。
但是注意，專家組給出的只是一個“建議”，WTO的最終裁定不能再做調整了，我們不能再去談判“能不能少做一點”，但是它的強制性又有一定的局限性，因為它沒有辦法制裁你。
假設稀土案當中中國敗訴了，要求中國取消出口稅、出口配額。最后中國就是不愿意執行這個裁決，當然這只是假設，那WTO能怎么辦呢？它其實沒有什么辦法。它能把中國開除出WTO嗎？能對中國罰款嗎？都不行。所以說沒有什么真正強制實施的手段。唯一的風險就是說，如果你不執行裁決，勝訴一方可以對你施行報復措施，由勝訴一方自己選。比如說可以禁止出口東西給你，比如說I Phone，或者征一個更高的進口關稅。也許我們需要進口某種東西，只有某個國家有，他可以規定數量或者可以不向你中國出口。
這種報復，當然最后的結果肯定是兩敗俱傷了。通常比較少見，但是也不能完全排除。
環球網：您覺得稀土案的前景如何？前幾天您接受其他媒體采訪時提到過中國這方面的抗辯還是有希望的。
屠新泉：對，這只是一個預測或者猜測，因為我們不知道專家組到底會做一個怎樣的理解。但是從現在的情況來看，有一定的勝訴機率，主要是兩個方面。
第一，關于出口關稅的問題，我們認為專家組和上訴機構從上一次案件當中的解釋和理解是不符合邏輯的，所以我們在這個問題上可以繼續爭取。說不定這個專家組的人理性一點，更講道理一點，他可能會支持我們的主張，也是有可能的。當然難度還是不小。
第二，關于出口配額的問題，這次中國還是有比較強的地方。最重要的因素是根據WTO關貿總協定第20條規定，如果是為了保護可用盡的自然資源，在同時實施國內限制和出口限制的情況下，這個規則是允許你實施的。從稀土的情況來看，我們是基本符合這個條件的。所以，從目前的情況來看，我們還是可以做積極的抗辯，當然我們也要找到比較好的律師，組成一個比較好的訴訟團隊去應對這件事。還是有機會的。
理性看待世貿規則 確有不太合理一面
環球網：剛才您在談話當中提到了幾點，世貿當中的規則有不合理的，也有漏洞。也有一些網友和其他的專家提出來了，說是這次的訴訟是發達在“玩弄國際規則”。您怎么看呢？
屠新泉：這個事情還是要做理性的認識。中國加入WTO費了15年的時間，經歷了非常辛苦的談判。WTO規則的基本原則是在60年前制定的，當時參與的國家也比較少，包括1995年WTO成立之前也經過一輪新的規則修改，中國也沒有參與。我們可能需要看到其中確實有一些不合理或者說不太符合發展中國家利益的原則，國際也普遍認識到這一點，特別是在新一輪談判當中我們希望調整和修整這些規則。
從另外一個角度來說，規則就是規則，我們不能因為規則對我們不利，我們就說不需要遵守這個規則。既然我們已經加入了WTO，也就是說我們從總體上是認可這些規則的，不管它有沒有毛病和缺陷，我們是接受的，既然接受就要遵守這個規則。
我們對法律的認識不能從它對我們有沒有利來判斷，而是要看這個規則本身的解釋是什么樣的。它對你是一個怎樣的要求。
在這個案件當中我們會發現到，這個規則對我們確實有不利的地方，限制了我們的自由。但是我們也要想到這些規則是同時適用于其他國家的，在有些情況下，我們可能需要利用這些規則來保護我們自己的利益，這是一個雙向的東西。在稀土問題上，我們是主要的出口商、供應商，在很多產品上，中國是許多產品的主要進口商，如果說將來其他國家用一些這樣的限制措施影響到我們的利益，那我們怎么去解釋呢？所以不能完全站在自身利益角度來理解。
環球網：也就是說，WTO的這些規則并不是針對我們中國做的，而是加入WTO的國家都要遵守的。
屠新泉：是的。所以不能說人家告我們了，我們就說人家“玩弄國際規則”。那我們告別人的時候呢？那我們就是在利用規則嗎！所以不能做過多這方面的判斷，應該更客觀看待。當然我們也是有自己的合理考慮，我們向國際上解釋，盡量地向國際規則靠攏。如果說這個規則確實不允許，我們也可以找其他替代方式來滿足，這也并不是不可以。
不僅僅是貿易爭端 更多在生產環節
環球網：就這件事現在大家看到的比較多的貿易爭端，您怎么看待這個現象呢？
屠新泉：如果從深層次看待的話，稀土問題至少它不僅僅是一個貿易問題，更多的是生產問題。
當然還有之前提到的，美國有政治、外交等考慮，日本也有為保護他資源安全的考慮。但是從中國自身角度來說，我們也要反省一下自己，為什么會造成這樣一個貿易爭端？為什么稀土生產當中所產生的問題最后演變成貿易爭端？我們是不是可以回過頭來看看稀土生產管理當中是不是存在問題？比如說我們的出口配額從來沒有被用完過，這說明什么問題？說明我們的出口管理政策其實沒有用。
所以說它不單純是一個貿易問題。反過來的情況是什么呢？我們的出口配額沒有用完，但是我們稀土的走私非常嚴重。我了解到的信息是，中國自己記錄的海關出口到日本的出口量，大概比日本記錄的，從中國進口稀土的進口量要少20%-30%。
雖然正式貿易管理角度卡住了，但是仍然還有大量的通過非正規渠道出口。所以我們保護稀土、保護環境的目的并沒有實現，因為企業還在繼續開采。為什么企業有開采、出口的積極性呢？現在稀土價格非常高，所以他有這樣一個沖動去開采。
這中情況可能也是因為國內的稀土冶煉企業的產量沒有找到出口，就是生產出來的東西國內消化不了，可能也有這個因素。從稀土資源保護的角度來說，不能全挖出來再考慮這個問題。既然說稀土是寶貝，就像文物一樣，把它保留在地下是最好的保護方式。稀土也是一個非常重要的戰略資源，是挖出來再控制貿易呢？還是在挖出來之前就采取一些保護措施？這是我們所要思考的。
環球網：總得來看，您覺得這件事會給中國帶來哪些影響？最近也有評論說，無論是勝訴還是敗訴，如果說我們做好自身工作，可能帶來的負面影響不會太大。
屠新泉：中國近幾年已經采取了很多方式管理稀土生產和出口、貿易這些方面，出口配額和出口稅應該說是其中的一個比較重要的手段，這是國家層面比較好控制的政策。
如果我們敗訴，這個比較好控制的政策我們不能用了，就不得不用那些比較難實施的，比較涉及更多利益沖突的國內管理政策。這需要更細致、更周密的政策設置。
還有一個情況，即使敗訴了，中國如果就是不執行相關的規定，嚴格的來說沒有實際上的經濟代價，主要是聲譽代價。在國際上會形成一些看法，“你中國現在可以了，世界老二”，“敗訴了也不遵守國際規則，牛啊”等等，這是一個聲譽損失。
另外就是國際關系的損失。那美國來說，他們可能也會覺得中國現在越來越自信了，是超級大國了，要跟我搞競爭了，可以限制資源的供應了。
這是兩個損失。如果你認為值得、承擔的起，就可以保留出口配額和出口稅，WTO也沒有什么辦法。但是我們自己要衡量，做出取舍。但是我個人得建議是，盡量不要這樣做。
利用價格機制 提高稀土成本以抑制需求
環球網：從美日歐國家提出訴訟到WTO做出最終裁決有一個較長的過程，在這個過程當中我們國內應該采取哪些措施？比如在稀土資源整合方面？
屠新泉：實際上近幾年已經采取了多種方式整合稀土行業、保護稀土資源。主要有幾個方面：
第一，產業整合，希望通過企業間合并組織幾個大企業，就像澳大利亞、巴西力拓等這樣的企業，這樣我們可以掌握定價權，可以更有效、更有組織地開展稀土開采。
第二，實行配額限制。
第三，要求稀土開采企業投入更大的精力彌補造成環境破壞的問題。
但是從實行情況來看，到目前為止，這些政策的效果都不理想。一個是生產配額的政策，幾乎每年都會超標，定的3萬噸，生產的就是4萬噸，甚至更多，產量總是超過。產業整合，搞了超過10年了，開始是由發改委推動，現在是工信部。但是從目前的效果來看，還沒有達到，現在稀土開采仍是小而散的狀態。
環球網：為什么沒有能夠達到效果？這么多的措施、這么高的政策層面下命令來推動，為什么沒有達到預期效果？反而使得現在我們在國際上這么被動？
屠新泉：我覺得我們首先要先問問自己。會發生貿易爭端是因為我們沒有控制好，而喪失了定價權，導致我們在對外貿易當中不得不采用出口限制的方式。最后導致了這種爭端的出現。
從我發現的情況來看，普遍的一個問題是地方的利益。地方企業和地方政府的利益。他們和國家的稀土控制政策之間存在沖突。國家是想要保護資源的，但是地方是想要多生產、多出口、多賺錢。這個沖突到目前為止還沒有找到一個合適的方式去協調、解決。包括生產配額的方式，包括企業整合的方式，都還沒有實現預期的目標。當然這可能有政策力度問題也有實施方式的問題。在我們利用訴訟的這一兩年的時間，希望能夠盡快的解決好這個問題。
其實我們現在采取的很多政策都是行政控制手段，基本都是行政命令。我覺得至少還可以有另外一種方式可以使用一下，就是價格或者稅收政策。我們之所以要控制稀土開采主要是考慮兩個方面，一個是資源可耗盡，我們要保護這個資源，還有就是保護環境。可以通過征收資源稅和環境稅來改變這個情況。為什么外國人對出口稅特別敏感？因為導致國內外價格不一樣，如果說征收資源稅、環境稅就不一樣了。
環球網：您的建議就是通過征收資源稅和環境稅，來提高稀土的價格，價格上漲后自然而然就抑制需求了，這樣企業也會進一步減少產量？
屠新泉：肯定是這樣，當然稅率多少可以再研究。但是在開采成本基礎上征收資源稅和環境稅的話，稀土國內銷售價格和出口價格都會提高，這個就看稅率定到多高。
第二個有利的方面，當然這只是一個假設，如果資源稅、環境稅最后稅收留在地方，或者部分留在地方，地方就有利益的激勵。有助于提高地方財政收入的，所以他們會比較積極地來施行。但是出口稅不一樣，都是給國家的，給海關，給財政部的，最后再返給誰，也不知道，所以地方就缺乏這個動力。為什么這么多企業走私呢？因為走私可以避開出口稅，地方可能也不會管，反正他們也沒太多損失。如果征收環境稅、資源稅，尤其是環境稅，因為破壞的是當地環境，把這個稅留給地方保護環境，他也會有動力。
第三個有利的方面，就是抬高價格。因為中國是稀土最大的供應國，這個價格抬高，會抬高世界整體的價格。下一步各個國家會加大開采力度，開采本國國內的資源。開采增加之后，又會提高世界稀土的供應，相對的又會降低稀土價格。這是一個相互的過程。
價格機制會產生一個自然的市場反映，通過供求調節來平衡這個市場。如果說外國一看中國稀土價格這么高了，外國開始增加開采，規模大了之后又會適當降低價格。這個時候可能會出現一個情況是，中國會去進口稀土了。因為外面價格低了，這樣也很好，我們也不用搞儲備了，儲備需要投入很多錢。現在有人建議搞稀土儲備，當然不是說完全不行。但是我自己覺得成本會比較高。通過這種方式甚至把中國變成一個稀土進口國，也不是什么壞事。
多管齊下 依靠政府決心
環球網：您提出的建議在國內停留在一個什么樣的層面呢？相關方面進行過類似的探討嗎？
屠新泉：這也只是個人得一個非常初步的想法。我覺得這個事情可以研究，考慮，分析一下。如果真的采用這種方式到底會出現怎樣的結果，我們要做一個更深入更細致的研究。但是我自己覺得，就目前單純的行政強推式的做法，引起的抵觸比較多，因為大家的利益沒有統一。
當然，最簡單的方法是什么呢？收回開采權，把所有稀土礦都封了，政府是可以做到的。但是這樣做當地肯定會有很多抵觸情緒，還會引起就業、GDP增長之類的很多問題。行政措施雖然效果比較快，但是它引起的反彈會比較強烈。相應的，產生的負面問題會比較多，比如走私、非法開采等問題都很嚴重、很普遍。其實非法開采的問題很簡單，有人采礦怎么會沒有人看見呢？縣長看不見，村長呢？不可能看不見。為什么不管呢？因為有利益驅動。
一種政策在推了那么長時間之后仍然沒有效果，是應該考慮考慮的，有沒有其他更好的替代方式。我們不光要把焦點放在國際爭端上，還要從我們自身考慮如何更好的解決這個問題。
中國真正有比較強控制力的是重稀土，現在主要在江西、廣東這些地方。重稀土比輕稀土更難開采一些，因為輕比較比較分散，都是比較小，比較散的，所以它的管理上更加困難。內蒙輕稀土產業整合比較容易一些，包頭稀土是最大的稀土企業，而且是在一個省內，雖然目前也遇到一些困難，但是能夠相對比較好的完成產業整合。但是南方問題會更加復雜一些。
內蒙古的企業也進行，主要是由內蒙古自治區來協調，希望由包頭稀土來統一那邊的稀土開采企業。在南方還沒有找到一個合適的牽頭企業，而且地方利益比較分散，所以難度會更大一些。但是真正重要的又是南方。所以把南方的問題解決了，這個問題也基本解決了。
環球網：這些措施如果付諸行動，并且產生一定的成效，大概會經過多長的時間？而且主要取決于哪些方面呢？
屠新泉：我覺得這是一個決心的問題，就是說中央政府到底有多大決心來解決這個事情，甚至是不惜一切代價解決稀土行業問題，保護稀土資源。如果說有足夠的決心，那我們推動各種層面的政策，不管是行政政策、價格政策、稅收政策，多管齊下。當然還有一個很重要的方面，就是調動地方政府的積極性以及責任感，對環境、資源的責任感，我覺得在這兩三年的時間內改變目前稀土行業整體的散亂、對環境保護、資源保護的不負責任的狀態，還是有希望的。
中國政府的執行能力、集中能力辦大事能力還是非常強的，比如說山西煤礦整合就做得比較不錯。既然我們下定決心實現一個目標，我相信可以實現。
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