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“畢竟WTO是有相應(yīng)規(guī)則的，包括配額及關(guān)稅設(shè)置，雖然我們一直在力爭(zhēng)、申訴，但是跳不出規(guī)則的框架，這個(gè)結(jié)果可以說(shuō)在意料之中”
已經(jīng)進(jìn)行約2年的中國(guó)稀土國(guó)際訴訟，在2014年春天有了裁定結(jié)果：世界貿(mào)易組織(WTO)公布專家組報(bào)告認(rèn)為，中國(guó)對(duì)稀土、鎢、鉬相關(guān)產(chǎn)品采取的出口關(guān)稅、配額管理措施違反了WTO的相關(guān)規(guī)定。也就是說(shuō)，中國(guó)不能再繼續(xù)采用配額的方式管理稀土出口了。
這種結(jié)果似乎不難預(yù)見。早在2012年初，WTO就發(fā)布報(bào)告認(rèn)定，中國(guó)限制9種原材料出口、為國(guó)內(nèi)制造商提供保護(hù)。該報(bào)告要求中國(guó)降低出口關(guān)稅，解除出口限額。
雖然還有60天申訴期，但多位接受《瞭望東方周刊》采訪的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，在WTO既定規(guī)則之下中方翻盤難度很大。
一些聲音認(rèn)為，稀土訴訟失敗與美歐掌控WTO規(guī)則制定有關(guān)，它實(shí)際上是美歐通過(guò)掌控WTO對(duì)中國(guó)資源進(jìn)行掠奪的具體體現(xiàn)。
不過(guò)，“我們自己應(yīng)該更多地進(jìn)行反思。”中國(guó)稀土學(xué)會(huì)秘書長(zhǎng)林東魯告訴本刊記者，要認(rèn)真考慮如何利用好這個(gè)組織的規(guī)則限制。
在一定時(shí)間段內(nèi)，此次裁定顯然會(huì)對(duì)中國(guó)稀土行業(yè)產(chǎn)生影響，“但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這個(gè)影響很快會(huì)過(guò)去。我們應(yīng)該加強(qiáng)基礎(chǔ)研究，突破重大關(guān)鍵技術(shù)，發(fā)展下游產(chǎn)業(yè)的應(yīng)用，改變用資源換技術(shù)的局面。只有這樣，我們才能談到稀土強(qiáng)國(guó)，才能變被動(dòng)為主動(dòng)。”中國(guó)稀土學(xué)會(huì)副秘書長(zhǎng)張安文告訴本刊記者。
當(dāng)初的承諾
所謂稀土國(guó)際訴訟，是指美國(guó)、歐盟、日本訴中國(guó)稀土、鎢、鉬相關(guān)產(chǎn)品出口管理措施，不符合有關(guān)WTO規(guī)則和中方加入WTO時(shí)的承諾。
中方認(rèn)為，中國(guó)的相關(guān)措施符合WTO的“可持續(xù)發(fā)展”宗旨，而且稀土作為一種不可再生的礦產(chǎn)資源，屬于可用竭的自然資源，可以援引1994年《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》第20條，以“保護(hù)可用竭的自然資源”的原因限制出口。
在中國(guó)加入WTO時(shí)，有84個(gè)稅號(hào)可以增加關(guān)稅。然而在稀土、鎢、鉬三大資源中，只有鎢的一個(gè)稅號(hào)屬于可增加關(guān)稅范圍，稀土以及鉬都不在此范圍。
所謂稅號(hào)，簡(jiǎn)單說(shuō)就是目錄，海關(guān)處理進(jìn)出口物品時(shí)，根據(jù)稅號(hào)征收關(guān)稅。
張安文說(shuō)，相信當(dāng)年確定這84個(gè)稅號(hào)已經(jīng)經(jīng)過(guò)了充分討論和艱難的討價(jià)還價(jià)，“加入WTO本身就是個(gè)非常艱難的談判。應(yīng)該說(shuō)入世時(shí)談的事情，有讓、有保、有緩，有些必須讓步的進(jìn)行了讓步，該堅(jiān)持的決不退讓，有些給予了緩沖時(shí)間。”他解釋說(shuō)，“十幾年前加入WTO談判，可能當(dāng)時(shí)我們對(duì)稀土的認(rèn)識(shí)并沒有現(xiàn)在這么高。”
因此，對(duì)于此次稀土訴訟失敗，“畢竟WTO是有相應(yīng)規(guī)則的，包括配額及關(guān)稅設(shè)置，雖然我們一直在力爭(zhēng)、在申訴，但是跳不出規(guī)則的框架，所以這個(gè)結(jié)果可以說(shuō)在意料之中�！绷謻|魯告訴本刊。
中國(guó)用23%的稀土儲(chǔ)量，提供全球90%以上市場(chǎng)供應(yīng)的局面，從上世紀(jì)80年代至今已經(jīng)持續(xù)了近30年。“這么長(zhǎng)時(shí)間的供應(yīng)，對(duì)一些發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)講，已經(jīng)常態(tài)了，形成了依賴。他們覺得就應(yīng)該供給他們，而不會(huì)考慮對(duì)我們環(huán)境的破壞性影響。”張安文舉例說(shuō)，在南方的中重稀土礦區(qū)，開采1噸稀土礦就要產(chǎn)生1600噸到3000噸廢土廢石。而在包頭生產(chǎn)1噸稀土氧化物，則會(huì)產(chǎn)生30000立方米廢氣。
其實(shí)，美國(guó)、加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家都有很豐富的儲(chǔ)量。在上世紀(jì)80年代之前，這些國(guó)家也在供應(yīng)稀土出口。但隨著中國(guó)稀土出口量的加大，它們開始藏而不采或采而不賣。此前同樣是稀土重要產(chǎn)地的美國(guó)，1997年就關(guān)閉了本土最大的稀土礦芒廷帕斯礦，改從中國(guó)進(jìn)口更加廉價(jià)的稀土。
根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，1979到1986年稀土出口均價(jià)為每公斤7到9美元；1987到1991年為每公斤9.5到13.5美元；1992到2001年，價(jià)格回落到每公斤9到11美元；2002到2005年，價(jià)格甚至跌至每公斤5.5美元。
中國(guó)科學(xué)院院士徐光憲曾表示， 1995年到2005年10年間，因?yàn)榈蛢r(jià)出口稀土，造成中國(guó)外匯損失高達(dá)數(shù)百億美元。
自2003年開始，中國(guó)開始對(duì)稀土實(shí)行配額制，到2005年進(jìn)一步取消稀土出口退稅，壓縮出口配額企業(yè)名單。2007年起，中國(guó)對(duì)稀土生產(chǎn)實(shí)行指令性規(guī)劃，減少稀土出口。
另一方面，在中國(guó)進(jìn)行加入WTO談判時(shí)，一個(gè)焦點(diǎn)就是解除對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品的壁壘，以實(shí)現(xiàn)外國(guó)產(chǎn)品在中國(guó)市場(chǎng)上的公平競(jìng)爭(zhēng)。之后，作為鼓勵(lì)或抑制國(guó)內(nèi)產(chǎn)能的手段，中國(guó)曾采取提高或者降低出口稅的辦法，并對(duì)一些特殊產(chǎn)品采取出口配額制。
這就意味著一些產(chǎn)品在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的價(jià)格低于該產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)的價(jià)格。類似的案例是，2009年6月，美國(guó)、歐盟向世界貿(mào)易組織提出控訴申請(qǐng)，稱中國(guó)對(duì)鋁土、黃磷和鋅等共9種原材料采取出口配額限制，違背了加入WTO時(shí)的承諾。這些措施導(dǎo)致其他國(guó)家在鋼材、化學(xué)制品的生產(chǎn)和出口中處于劣勢(shì)，而中國(guó)相關(guān)企業(yè)則在競(jìng)爭(zhēng)中獲得不公平的優(yōu)勢(shì)
2012年初，WTO發(fā)布報(bào)告認(rèn)定，中國(guó)限制了9種原材料的出口，為國(guó)內(nèi)制造商提供保護(hù)，并要求中國(guó)降低出口關(guān)稅，解除出口限額，履行世貿(mào)組織所規(guī)定的責(zé)任。
WTO的規(guī)則
中國(guó)雖然出口稀土，但是這些低價(jià)出口的稀土，在國(guó)外經(jīng)過(guò)深加工之后，往往以幾十倍甚至百倍的價(jià)格再賣給中國(guó)。
“我們賣的東西，向來(lái)是低價(jià)賣，而買的東西，就變成了高價(jià)。”張安文說(shuō)，一方面稀土消費(fèi)國(guó)用我們的稀土獲得很高的效益，另一方面給我們遺留下了難以恢復(fù)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。
1994年《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》第20條規(guī)定：如果其成員國(guó)認(rèn)為某一種資源或者某一種資源性產(chǎn)品出口過(guò)度，帶來(lái)本國(guó)資源的枯竭或?qū)е颅h(huán)境污染嚴(yán)重，該成員國(guó)有權(quán)對(duì)這種資源的生產(chǎn)、銷售、出口采取相應(yīng)的出口管制和出口限制。而此次世貿(mào)組織專家組的裁決，認(rèn)為中國(guó)的證據(jù)無(wú)法構(gòu)成限制出口的理由。
在限制配額的同時(shí)，中國(guó)采取措施限制礦產(chǎn)品種類和冶煉的總量，作為稀土綜合治理的一部分。在此期間，中國(guó)國(guó)內(nèi)的稀土消費(fèi)需求也在下降，并更加注重資源的有效利用。
張安文說(shuō)，這些顯然都是利于環(huán)保的，所以并非拿不出證據(jù)，“我們對(duì)企業(yè)獲得配額的門檻，首先一條就是環(huán)保達(dá)標(biāo)，這樣有利于出口的質(zhì)量，而配額設(shè)置前，一些不達(dá)標(biāo)的產(chǎn)品也會(huì)出口�！�
他建議，今后應(yīng)該繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)上游產(chǎn)業(yè)的管理，收取資源稅、設(shè)立排污費(fèi)用，從生產(chǎn)的源頭進(jìn)行限制。另外，要加強(qiáng)對(duì)出口企業(yè)的管理，重視行業(yè)的自律，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。
此外，張安文建議嚴(yán)格出口的準(zhǔn)入門檻，并通過(guò)嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理，提高資源利用率等手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)行業(yè)的有效管理。
“現(xiàn)在很多時(shí)候，我們都是被低價(jià)出口，說(shuō)明我們雖然是供應(yīng)大國(guó)，但是缺乏話語(yǔ)權(quán)，包括在國(guó)內(nèi)，要形成合理的價(jià)格機(jī)制，保持較高而穩(wěn)定的稀土價(jià)格，穩(wěn)定最重要。”張安文表示，要確立新的出口管理模式，絕對(duì)不能再出現(xiàn)以往那種“白菜價(jià)”。
打擊非法開采重心應(yīng)下沉
中國(guó)早在1998年即開始實(shí)施稀土產(chǎn)品出口配額許可證制度，并將稀土原料列入加工貿(mào)易禁止類的商品目錄。
與此同時(shí)，通過(guò)整頓稀土礦山秩序、制定行業(yè)準(zhǔn)入政策、大力推進(jìn)稀土行業(yè)整合等一系列措施，國(guó)內(nèi)稀土價(jià)格一路上漲。
2011年，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局又下發(fā)通知，決定自當(dāng)年4月統(tǒng)一調(diào)整稀土礦原礦資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)整后每噸稀土的資源稅上漲數(shù)倍以上，這很快引起稀土市場(chǎng)需求大戶美日歐等國(guó)的不滿。
“可以說(shuō)，資源稅的調(diào)節(jié)作用還是比較有限的。”中國(guó)稀土協(xié)會(huì)副秘書長(zhǎng)陳占恒告訴本刊，資源稅的上漲，一定程度上刺激了南方某些地區(qū)的亂開亂采現(xiàn)象，因此這比正規(guī)渠道的稀土有更大的利潤(rùn)空間。
“我們要適應(yīng)WTO的規(guī)則，趨利避害，也要利用好那些規(guī)則�！绷謻|魯告訴本刊，以后要在WTO的框架下進(jìn)行溝通，加強(qiáng)行業(yè)自律，形成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境，合理開發(fā)利用資源。
對(duì)于稀土行業(yè)亂開亂采的情況，林東魯認(rèn)為，雖然目前已經(jīng)有比較健全的法律法規(guī)，但在執(zhí)行和監(jiān)管層面尚有諸多不足，“打擊非法盜采現(xiàn)象，有環(huán)保的，有公安的，也有礦山管理的，多個(gè)歸口，執(zhí)行的力度、執(zhí)法以及懲罰機(jī)制還有很多問(wèn)題�！�
此前有的地方采取聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的手段，由地方行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，取得了一定效果。但是也有些地方官員，與非法開采者沆瀣一氣，“有些事情省里鞭長(zhǎng)莫及，管理的重點(diǎn)應(yīng)該在市縣級(jí)以下�！睆埌参谋硎�，如果重心下移、層層負(fù)責(zé)、管理到位、嚴(yán)格懲罰，不是不可治理的。
高端應(yīng)用是短板
張安文表示，在稀土開采、冶煉分離技術(shù)以及稀土功能材料研發(fā)方面，中國(guó)的技術(shù)已經(jīng)得到很大提升。然而，在稀土利用的下游領(lǐng)域，特別是元器件等高端產(chǎn)品核心技術(shù)及產(chǎn)品開發(fā)，仍然是短板，“國(guó)家應(yīng)該搞好頂層設(shè)計(jì)，做好制度安排和加強(qiáng)政策、資金等方面支持，鼓勵(lì)企業(yè)作為主體，開發(fā)稀土零部件、元器件技術(shù)，實(shí)現(xiàn)批量生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)稀土產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，把稀土資源優(yōu)勢(shì)[0.14%]轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，完成從稀土大國(guó)到稀土強(qiáng)國(guó)的轉(zhuǎn)變�！�
2011年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》，明確要求嚴(yán)厲打擊違法勘查開采和超指標(biāo)開采，并提出全面清理稀土探礦權(quán)和采礦權(quán)，提高開采準(zhǔn)入門檻。
一位匿名的受訪專家向本刊表示，實(shí)際上早就不該再有新的準(zhǔn)入企業(yè)了，“一方面在限制，另一方面還在準(zhǔn)入。內(nèi)蒙古的礦已經(jīng)開了，江西的也已經(jīng)開了，中重稀土和輕稀土都已經(jīng)覆蓋了，其他地方的資源應(yīng)該予以保留和儲(chǔ)備，而現(xiàn)狀卻是全部掀開，具備條件的挖，不具備條件的也在挖�！�
另外，中國(guó)稀土企業(yè)過(guò)多，也不利于有效利用WTO規(guī)則。據(jù)了解，中國(guó)現(xiàn)在約有七八十家稀土企業(yè)，而西方國(guó)家一般只有七八家。此外，西方國(guó)家的稀土企業(yè)一般分工精細(xì)，嚴(yán)格走差異化的路子，而中國(guó)的實(shí)際情況卻是大而全、產(chǎn)業(yè)趨同，這顯然不利于向高端方向發(fā)展。
該專家直言，中國(guó)有廣袤的國(guó)土，但是如何通盤考慮并最有效率地利用這些資源，有關(guān)管理部門考慮得還不夠充分，“(對(duì)WTO的裁決)我們?cè)撧q解的，當(dāng)然要積極辯解，但更重要的是，我們應(yīng)該關(guān)起門來(lái)分析自身的不足�！�
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